二、中国行政诉讼基本理念的重述
行政诉讼理念从本质上来说属于司法理念的范畴, 现代司法理念的构成要件包含公平正义、公开透明、独立审判、司法公正、法律权威、有限政府等。[61] 行政诉讼基本理念的构成自然也包含以上要素, 但在具体的行政诉讼制度构建中侧重会有所不同。例如, 台湾学者认为行政诉讼基本理念包含社会正义、法的安定性以及合目的性[62], 维护社会公平正义是行政诉讼制度的终极目标。也有学者强调行政诉讼基本理念应包含权力有限、诉讼经济以及公正裁判。大陆法系重视公平正义、权力制约等理念, 而英美法系侧重正当程序、合理性、人权本位等理念。我国行政诉讼制度基本上符合大陆法系的特点,但由于“民告官”这种诉讼模式在中国传统理念中欠缺历史文化基础, 自“晚清新政”引入行政诉讼并制定《行政裁判院官制草案》以来, 行政诉讼基本理念经历了形成、发展与完善等一系列过程。
(一) 行政诉讼理念的形成与确立
近代, 我国行政诉讼制度是伴随着“权力分立、权力制衡、自由平等”等宪法思想的影响而建立的。基于权力分立与制衡原则, 国家一般都会授权司法机关审查的权力, 其内容有二: 判断行政、立法机关的行为是否符合宪法的规定, 以维护宪法的权威以及法律规范之间的位阶关系, 即合宪性的司法审查; 判断行政机关行使公权力的行为是否符合法律的要求, 即合法性的司法审查。[63] 前者往往被归为宪法研究的领域而不在行政法领域进行讨论。对于诉讼如何构建的问题, 有三种不同的意见。有学者认为行政审判权仍属于行政权的范畴, 法院司法干预行政权的行使不符合当前中国司法薄弱的现状,因而行政审判权限应由附属于行政机关的机关来行使。[64] 也有学者认为行政审判权应由独立于行政机关的法院来行使, 但对于是采取“一元制”还是“二元制”有不同的意见。 “一元制”的主张者[65]认为设立与普通法院并行的行政法院会加大政府的财政支出并造成人民诉诸法律程序上的不便利, 且当前中国的司法官民不平等的现状已很明显, 设立行政法院只会加大这种不平等,妨碍人民行使司法救济;“二元制”主张者则认为应当设立不附属于行政机关但属于广义的行政权范畴的“平政院”来行使行政审判权, 原因在于行政权与司法权是两种不同的权力, 行政具有专业性, 必须由专门的行政机构来行使自由裁量的权利, 但依据权力制约原则, 行政权要独立于司法权, 理应由行政审判来制约。[66] 这也标志着“二元制”的行政诉讼体制在中国正式建立。争论实质上是法律移植而来的不同行政诉讼理念之间的博弈, 主张“一元制”的学者多从“民权平等” “诉讼便利”理念出发, 而主张“二元制”的学者则多侧重于“权力分立” “权力制约”理念。
1949年以后, “二元制”的行政诉讼模式在台湾地区得以继续推行, 而祖国大陆的行政诉讼制度的正式建立则是在1990年《行政诉讼法》颁布之后。[67] 1990年《行政诉讼法》确立了在人民法院设立行政审判庭管辖行政案件的模式, 其既不同于英美的“普通法院模式”, 又不同于大陆法系的“行政法院模式” 。 1990年《行政诉讼法》生效后, 关于行政诉讼制度构建, 学者提出了许多问题, 如有学者提出行政审判的独立性极易受到行政机关的干预,在某种程度上对公正性造成了影响。也有学者提出行政诉讼制度存在立案难、审理难、执行难等现实问题, 必须对其进行改革。在此背景下, 2014年11月1日, 行政诉讼法的修改决定得以通过, 试图从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制以及完善判决形式等多方面进行完善。与1990年《行政诉讼法》相比, 2014年《行政诉讼法》的立法目的新增了“解决行政争议”并删减了“维护”与“行政”等字样。解决公民、法人与其他组织和行政机关之间的行政争议是最直接的目的, 当然行政争议还包括行政机关内部有关规范性法律文件合法性的争议。第53条规定: 公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法, 在对行政行为提起诉讼时, 可以一并请求对该规范性文件进行审查。但同时第64条也规定: “人民法院在审理行政案件中, 经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的, 不作为认定行政行为合法的依据, 并向制定机关提出处理建议。”也就是说, 法律并没有赋予法院真正地否定“规范性文件”效力的权力, 人民法院关于规范性文件的合法性判断意见只能作为案件审理的依据而不具有普遍的效力。如果法院审查发现规范性文件不合法但不能作为判断案件中行政行为合法性的依据, 法院只能向原制定机关提出建议, 而不能作为普遍的法律效力依据。这既解决了法院司法审查的范围的问题, 也在一定程度上规避了“法官立法”问题的出现, 从而遵守了权力分立与权力制衡的原则。由此推引, 我国现行行政诉讼至少包含公正裁判、诉讼效率、权力制约三方面的基本原则, 而蕴含在这些原则背后的价值目标正是社会正义。
(二) 行政诉讼基本理念的构成
从行政诉讼基本的价值目标“社会正义”出发, 行政诉讼制度通过为人民权益与公共利益提供司法救济而实现。社会正义是行政诉讼体制的整体价值目标, 法治秩序、自由平等、公平效率等是社会正义具体的考量维度或因素。在行政诉讼制度框架下, 法院应当以作出既符合形式正义要求又符合实质正义要求的适当裁判为其主要使命。有关正义的判断基准, 罗尔斯在其《正义论》中确立了两项基本原则: 一是平等自由的原则, 即每个人应当平等地享有人类最广泛的基本自由; 二是机会的公正平等原则和差别原则的结合,即一方面在机会公平、平等的条件下, 职务和地位向所有人开放, 另一方面依据西方策略理论中的最大最小值规则, 要满足最少受惠者的最大利益。[68] 具体到行政诉讼运行, 正义至少应符合以下几点: 要有建立在各项原理或原则基础之上的正义之法, 确保人民可以获得平等救济的权利; 要有有效的程序保障人民获得救济的权利能够得到落实, 即要实现符合“情理法”的实质正义; 行政诉讼设置的符合“情理法”的原理原则必须前后一致地被适用, 确保法律的安定性; 行政审判的权益分配与赏罚应遵循权益最大原则。基于此,我国行政诉讼基本理念的构成应当至少包含: 法律权威理念、公正裁判理念、诉讼效率理念。
1. 法律权威理念。法律权威, 即“法律至上” , 是行政法治的核心理念,其基本含义在于法律是行政诉讼得以运行的依据, 且行政诉讼所依据的法律是制定良好的法律。这不仅意味着行政诉讼主体[69]要依据宪法、法律、行政法规[70]以及其他的相关法律法规来规范自身的行为, 也意味着不论行政权还是司法权都应当在法律的范围内行使, 且相互牵制与制约。法律权威理念之下除了依法办事之外, 还包含权力有限之义。凯尔森指出正义“通过忠实地适用实在秩序以保持其存在”[71], 罗尔斯也指出“正义乃是对法律的正确适用”[72]。法律权威理念对形式正义的回应在于: 只有依据事先已经知晓的规则, 不偏不倚地适用, 才能公平地解决“公权与私权”这种严重不平等的权力与权利的纠纷; 只有依据法律设立独立于争议双方当事人的法院才符合公正性与独立性的要求, 成为权利保护的机构。正义通过合法性、合理性以及正当性来实现, 而合法性是行政诉讼的核心。我国行政诉讼制度的一个显著特征就是人民法院对行政行为进行合法性审查, 只有在例外情况下才审查行政行为的合理性。
行政法治必然是“良法之治”, 行政诉讼程序并非行政程序的延伸, 而是以满足公民权利保护的要求为目的。行政法治的真正问题在于如何将权利或义务归属于某一主体以形成完整的法秩序。有效地保护公民权利不应当使其诉讼权的行使在事实上或者法律上遭受不可期待的妨碍, 程序法上要确保在具体案件中公民的基本权利得以实现或至少不被妨碍。禁止行政非法干预是实现行政法治的必要途径。理论上, 法院审理案件并不受行政机关事实上或法律上的不法干预。在我国行政诉讼实践过程中, 由于法院财政受制于地方行政, 行政干预司法的现象时有发生, 这大大降低了行政诉讼解决行政纠纷的效用。 2014年新增的第3条明文规定行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件, 并对行政机关负责人及其代理人附加必须出庭应诉的义务。 2014年的修订在法律权威理念的指引下, 确立了禁止行政干预的原则。
2. 公正裁判理念。法律权威理念确保行政审判有法可依, 公正裁判则是对法院审理行政诉讼案件的基本要求。公正有公平、正义的含义, 意味着从形式上法官在审理行政诉讼案件时要符合正义的基本要求, 从实质上要体现“情理”的事理与原则。实现公正裁判的途径有二: 一是正当程序的保障; 二是法官严格遵循正当程序原则。正当程序最早源于英国的“自然正义”, 有两个层面的含义: 任何人不能作为自己案件的法官; 人们的辩护必须被公平地听取。[73] 正当程序内含公正、公开、公平等基本原则。[74] 公正要求法官行使司法权公正无私, 适用符合情理的事理与原则要前后一致, 不得有所偏颇。公开主要是在公正的行政审判之前要确保当事人的知情权, 例如美国在司法审查之前设置正式的听证程序, 确保当事人获悉指控的权利, 同时也能起到在行政行为损害发生之前预防或减小损失的作用。公平意味着在分配权利义务或进行赏罚时要尽量符合最大利益原则, 行政诉讼的功能不仅仅是保障诉讼当事人某个人或者某个团体的权益, 还应当确保在行政诉讼程序中广大受影响的利益得到公平的代表。在公正裁判理念的指引下, 正当程序原则应当法律实体化, 最直接的方式就是制定成文的行政程序法, 让行政执行人员与法官都能找到其适用的程序。
公正裁判理念还要求平等对待。依据罗尔斯的正义理论, 人们出生伊始所具有的不平等社会地位和自然禀赋的不平等状态是正义适用的最初对象。[75]在行政诉讼关系中, 这种不平等的状况尤为明显。行政诉讼是私权与公权这两种实力悬殊的社会力量进行公平竞争的舞台。[76] 正义的实现就是要在这个公平竞争的舞台上尽量平等地分配各种基本的权利和义务, 不因行政机关的公权力强势地位而受到影响。但也并不意味着要无差别地对待, 至少要确保具体行政诉讼中的各种权利和义务被平等地享有和履行, 并在特定情况下应当允许能给行政诉讼中最少受惠者带来补偿利益的不平等分配。法官在审判过程中不应当只考虑某一方面的利益, 而应当在各种利益协调与权衡的前提下进行。
3. 诉讼效率理念。效率是实现社会正义的重要考量依据。迟来的正义等于非正义。及时、经济与便民是诉讼效率的应有之义。有效的权利保护尤其应当确保在相当期间内实现, 过于冗长的程序期间将可能持续地缩减公民对有效的权利保护的请求权。因而, 法院负有符合行政诉讼法上法定程序的义务, 同时还负有促使案件诉讼程序加速进行并予以终结的义务, 但不得以牺牲司法正义的实质功能为代价。[77] 诉讼效率不仅意味着诉讼程序的时间不应过长, 以免影响诉讼目的的最终实现, 还意味着诉讼程序的繁琐程度要符合便民、经济的原则。例如, 我国台湾地区2011年“行政诉讼法修正案”授权地方法院设立行政法庭以减少公民因诉讼不便而权利减损的风险。我国大陆地方法院设立行政法庭审理行政诉讼案件, 对此并无争议, 但影响诉讼效率的因素在于行政机关对行政诉讼的干预, 或行政机关不积极应诉, 或通过行政手段妨碍诉讼程序的进行。