第二章 地方立法协作的内涵、特征及原则

第一节  地方立法协作的内涵

何谓地方立法协作？学者们给出了不同的答案。王晓红认为：“地方立法协作是以特定的地域范围为基础，在某一特定的经济区域内，既可以由有关的省级地方立法机关来实施地方协作立法，也可以由相应的较大的市的立法机关来进行立法协作。”[1]陈杰认为：“所谓地方立法协作是指，拥有立法权的不同行政区划间的地方人大及其常委会、地方政府就一定的立法事项进行交流、磋商以避免地方立法间的冲突、追求地方立法间的协调，以共同立法的形式实现共同利益。”[2]蔡家琴认为：“地方立法协作是一个包括地方立法协调和地方立法合作两个层面的活动，地方立法协调是指通过召开立法座谈会、专家论证会及联席会议等进行立法信息和立法经验交流，实现立法技术共享，展开有关事项的立法协商，属于立法协调范畴；地方立法合作是地方立法协作的高级形式，是指特定主体在法定职权内按照一定的程序制定出在特定区域内统一适用的规范性法律文件的立法活动，立法合作是开展立法协作的最直接目的。”[3]孙小东认为：“地方立法协作包含了地方立法工作协作和地方立法行为协作两种类型，所谓地方立法协作是指，地方立法机关以立法信息交换、立法经验交流、立法技术统一、文本条文借鉴等活动为基础，最终对某一事务采取共同的立法行动，形成一致的行为规则的活动。”[4]

综上可知，目前学者们对地方立法协作的定义均做出了自己的理解和判断，虽然存在不少共识，但也具有差异，其中最为核心的分歧在于：有的学者将地方立法仅限定为地方人大机关所开展的地方性法规的制定活动，而有的学者将地方立法界定为地方人大机关制定地方性法规和地方人民政府制定地方政府规章的总和。《立法法》第二条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”可见，在《立法法》看来，地方性法规与法律、行政法规、自治条例、单行条例具有“同一属性”，属于立法的范畴，而地方政府规章的制定、修改和废止仅是“依照”《立法法》的相关规定。因此在性质上，笔者认为地方政府规章仅应属于一种“准立法”，而非立法 [5]。基于以上观点，本书将地方立法仅限定为地方人大机关制定的地方性法规，地方政府规章不在此列。

在明确地方立法内涵和综合学者们关于地方立法协作主要观点的基础上，本书认为，所谓地方立法协作是指，地方立法主体之间开展的，以立法信息交换、立法技术共享、同步规划出台等为表现形式，旨在提升一定区域内地方立法的科学化水平，推动区域法制一体化和区域经济社会持续健康发展的地方立法合作活动的总称。