前言

住房权作为一项社会权, 是指公民平等享有不受驱逐的、适居的、价格可承受的、与周边基础服务设施相融合的, 能够安全、健康和有尊严地生活的住房权利。住房权兼具积极权利与消极权利双重属性, 两者不可偏废。受自然资源状况、经济发展水平、政治文化、思想观念等因素制约, 住房权虽不能立即全面实现, 但也不能因资源短缺而免除国家保障公民住房权的义务, 即国家要确保每项权利的实现达到一种最低基本水平, 即使在可利用资源确实不足的情况下, 也要确保公民最大限度地享受相关权利, 并尽一切努力, 使用可支配的所有资源来优先履行最低限度的核心义务, 这些核心义务在任何时候都应履行, 而与有关国家资源的可获得性以及任何其他因素和困难无关。

住房权保障的国家义务有三个不同层次的内容: 第一, 在尊重义务层面, 国家负有避免剥夺或不剥夺公民住房权的义务, 主要是要求国家不作为, 不非法干涉住房权, 不对公民所享受的权利与自由进行不必要的干预与限制。第二, 在保护义务层面, 首先, 在预防义务层次中, 国家应制定有效措施保护人们免受强迫驱逐、种族或其他形式的歧视、骚扰、不提供服务或其他威胁; 其次, 在制止义务层次中,国家有义务在住房权受侵害时, 阻止第三方对公民住房权的侵犯, 纠正侵权行为并且对受害者采取补救措施; 最后, 在惩罚义务层次中,国家有义务为受侵犯的公民提供法律途径, 包括进行监督、调查、起诉, 并且为受害者采取补救措施。第三, 在给付义务层面, 国家应对那些凭自身能力无法取得住房、难以达到“最低限度生存”的人主动提供住房保障。

有权利必有救济, 要真正实现住房权, 就不能缺乏司法救济。国家保障住房权的最低核心义务之可诉性的潜力与限度, 主要表现为以下情形: 第一, 住房权国家尊重义务层面的最低核心义务具有完全可诉性。因为禁止性法律几乎概括性地禁止了所有干涉和侵犯行为, 所以其权利规范相对而言比较明确、清晰, 对于司法机关来说, 其适用就不会面对政治合法性与司法能力的挑战。第二, 住房权国家保护义务层面的最低核心义务具有部分可诉性。具体来说, 在预防层次义务中, 其主要是国家的组织和程序保障义务、制度性保障义务, 是基本权利客观对应的且指向不确定权利主体的义务, 从而不具有可诉性。而在制止和惩罚层次义务中, 其针对的是特定权利主体和具体的国家行为, 表现出来的仍是尊重义务所倡导的消极自由理念, 因而与自由法治国性质受益权功能相对应的保护义务中的禁止和惩罚义务呼应,具有完全可诉性。第三, 住房权国家给付义务层面的最低核心义务亦具有部分可诉性。给付义务包括具体给付义务与抽象给付义务两部分内容。实践中, 住房权的具体给付义务主要表现为国家的最低核心义务, 包含提供最低限度住房保障的内容, 在这一范围内, 国家负有的义务不受现有资源制约而必须履行, 并且可由司法机关裁判, 因此具有可诉性。住房权的抽象给付义务是与基本权利客观对应的制度性保障义务、组织与程序保障义务, 在实践中主要表现为国家的“逐步实现的义务”, 该部分义务一般不具有可诉性。

无论是国际、区际层面, 还是国家层面, 都表现出了多样的救济方式。国际层面对住房权的救济以间接救济为主; 区际层面, 由于非洲和美洲区域未明确规定住房权, 而亚洲区域尚未形成统一人权组织, 各区域的救济程度相去甚远; 国家层面, 大多数国家以不同方式对住房权加以规定和救济, 模式主要有: 一是通过宪法规定住房权予以直接或间接救济; 二是通过普通法律规定住房权予以直接救济;三是州法院根据州宪法对住房权予以直接救济; 四是通过适用或解释生命权对住房权予以间接救济。为实现住房权, 只有多层面透视其困境与尴尬之处, 才能具体问题具体分析, 探索其具体实现路径。在国际层面, 实现住房权的实体性义务与程序性义务严重失衡, 主要表现为有关住房权的国际性文件显现出丰实而多层次的实体性义务, 而保障住房权的实施机制则凸显出贫乏而薄弱的程序性义务; 在国家层面, 呈现出美好理想与无奈现实的博弈; 在个人层面, 则表现在自我保障与政府阻碍的拉锯。

当前, 我国住房权问题较为复杂, 亟待改善。认真对待住房权,意味着应建立一个以《住房保障法》为中心的、多层次、全方位的住房权保障法律体系。首先, 制定全国统一的《住房保障法》, 确立住房是准公共产品的执政理念, 摒弃住房全面市场化的错误思想, 将“广覆盖、低水平、保基本、分层次”作为指导思想。其次, 赋予住房困难群体“可抗辩住房权”, 对无房可居者、居住条件相当恶劣或危险者、被强制搬迁且无法重新安顿者, 给予其住房方面的救助, 通过减免、缓缴或少缴租金、发放补贴等形式, 帮助其渡过难关, 如果公民通过合法程序向行政机关提出申请而没有收到答复, 就可以行政机关不履行或不适当履行救助住房权的行为为诉由向人民法院提起行政诉讼, 由人民法院判决行政机关履行具体给付义务。再次, 确立住房权最低保障基准, 使住房具有平等性、适居性、不受驱逐性, 住房价格具有可承受性、融合性; 改善经济适用房制度, 实现住房权公平享有; 加强廉租房制度建设; 发展公共租赁住房, 保障“夹心层”住房权。最后, 针对我国目前缺乏宪法诉讼制度现状, 司法机关应超越行政诉讼受案范围, 在住房权司法保护方面有所作为, 人民法院可在保证“政治合法性”的前提下, 通过司法解释的方式竭力保护住房权, 宣布行政机关的某些住房权抽象行政行为违法或者无效, 并且在必要时针对当事人住房权的受损程度决定给予其相应赔偿。