三、校园安全风险规制的现实需求

目前，我国中小学校园安全总体状况虽然趋好，但在日益复杂的社会环境下，学校安全治理能力和治理体系仍存在提升的空间。随着公民权利意识的增强和社会诉求的多元化，校园安全治理的过程中将会面临更多的挑战，而目前中小学的校园安全治理还存在以下问题和困难。

（一）校园安全风险防控尚未形成长效机制

由于风险的不可预知性，在风险转化为安全危机前，往往不被发现或感知，致使管理者不会将注意力放在风险防控上，也不愿将钱过多耗费在看不见的管理中。[29]然而，这种“头痛医头、脚痛医脚”式的公共安全管理体制，因放弃对公共安全源头的治理，缺乏完整的公共安全系统治理设计，完全是被动应对式的，难以从根本上解决问题，必须以新的思维创新治理方式，推进公共安全治理体系和治理能力的现代化，以实现公共安全治理的主动、积极和高效。

近年来，每当发生一起校园安全事件，都会伴随着当地政府乃至整个教育界的“大反省”和“大问责”：踩踏事故发生后，教育部门试行错峰放学和紧急疏散演练；绑架案件发生后，公安部门开始在校园周边增加警力等。针对2010年上半年接连发生的伤害在校学生和幼儿园儿童的突发事件，公安部召开了紧急视频会议，下发紧急通知，要求全国公安机关坚决严厉打击侵害师生安全的违法犯罪活动，进一步加强学校和幼儿园的安全保卫工作。其实，早在2005年6月，为了维护校园及周边治安秩序，公安部就曾公布《公安机关维护校园及周边治安秩序八条措施》。同年6月，教育部还发布了《关于进一步做好中小学幼儿园安全工作六条措施》。然而，学校突发事件还是接连不断地发生。出现这种局面的原因有很多，其中一个重要原因是学校安全管理长效机制的缺失。如果不能建立学校安全管理的长效机制，就难以摆脱安全事件频发、疲于应急的被动局面。

（二）校园安全治理主体责任体系尚未健全

校园安全涉及的领域非常广泛，从内容上来说，包括交通安全、消防安全、饮食安全、卫生安全等，这就决定了校园安全治理的主体具有多元化和复杂化特征。具体来说，不仅涉及教师、学校、教育行政机关等教育领域主体，而且涉及公安、建设、卫生、工商、国土等其他行政机关主体，还涉及家庭、社区、民间组织等其他主体。目前实践中存在以下问题：一是重视政府部门的单向度管理，但并没有厘清不同行政机关的具体管理职责与权限，从而导致实践中经常由于职责不清产生互相推诿的现象。二是学校作为校园安全治理的主要责任主体，虽强化了其内部管理职责但并未赋予其必要的应急管理权限和应急资源，这种政府主导的体制貌似强化了学校应急管理系统的能力，实际上既人为地增加了决策层级，又加大了行政机关间的协调成本，与公共应急管理中能力集中，重心下移的原则背道而驰。三是由于我国长期以来居民的参与意识较低，社会参与治理的积极性始终不高。家长基于工作繁忙或本身缺乏安全知识等原因，对学校的安全工作参与性较低，基本完全依赖学校。社区和其他民间组织因缺乏各种联络合作机制对校园安全治理的参与度也不高。

（三）校内保安与警力护校的协同模式存有障碍

目前我国中小学护校的执行主体主要是学校聘用的保安人员和周边警力人员，但该种模式的执行效果却不容乐观。一方面，学校保安的文化层次普遍较低，专业素养较差，在业务、法律知识及新技术应用上相对欠缺。保安的安全保卫职能往往仅被弱化为“看门人”，对不法分子无法构成强有力的威慑。同时，保安没有执法权，如果遇到可疑状况或突发险情，由于缺乏执法依据可能无法及时阻止。而且大多学校保安人员数量少、年龄偏大、力量明显不足。另一方面，就警力护校情况来看，尽管很多中小学都与所属区域民警形成了共同保卫机制，一些民警也会定期在学校周边巡逻保卫。但由于公安机关警力有限，大多民警只是兼职，或是只能在上下学的高峰期在校门口巡逻，不能实现“全日制”驻校。一旦校园内发生突发安全事件无法第一时间出现和制止。同时由于没有专门的“校园警察”制度作保障，岗位定责、业务培训、工资待遇等问题都无法解决，一旦其他地区需要抽调警力，校园警察就面临“流失”的危险，难以长期稳定地发挥作用。

（四）学校安全治理缺乏财政保障

经费是做好学校安全工作的重要保障，经费不足在很大程度上影响了校园安全治理的成效。目前我国各地方财政政策不统一，很多地区的财政性经费中并未建立校园安全专项经费，在投入的保障机制方面不够完善。校园安全专项经费的缺位，使得学校安全治理的人防、物防和技防均受到不同程度的影响。如教学区域的隐患，楼梯视线不明、安全通道被堵塞、安全出口标志缺乏、体育设施老旧等。校园安保人员的聘用、培训，配备安保装备，都需要资金作支撑。目前有些地区对校园保安待遇较低，甚至无法保证达到当地最低工资标准，这也是造成学校难以聘用到专业性强、素质高的保安人员的原因之一。经费的欠缺，导致有些学校保卫装备配备不足，技术手段落后，设备陈旧老化，不同程度地影响了校园保卫部门的快速反应能力和安全防范水平。

（五）学校安全教育实效不佳

学校安全教育也是学校安全治理的一项重要内容。目前，各校基本都在开展安全教育工作，但安全教育的内容、形式和实效方面有待加强。首先，安全教育的内容设计并不完善，贴近学生生活和实用的内容较少。教育形式单一，大多是文本说教式教学，缺乏生动、形象的案例教学法。其次，安全事故应急演练的实效性有待提高。安全教育是一门实践性很强的教育活动，提高学生的安保技能不能仅仅依靠书本教学，更多地应通过实际演练来达到教育目的。但我们在调查中发现，很多学校的安全教育还停留在照本宣科上，即使安排有应急演练也更多地体现为形式感，产生的实际效果有限。最后，缺乏学校与社会资源的联动平台。虽然有的学校也意识到采取去消防队参观、去地震局学习避震知识等方式教学更有实效，但这种形式的教育需要其他机关的资源提供和支持，目前很多学校和社会资源提供方并没有形成良好的资源共享机制，缺乏双方互动的联动平台，导致这样的活动实施起来有一定难度。

（六）学校安全事故应急处理机制尚待完善

学校安全事故的应急处理是学校安全治理的关键环节，也是最容易产生争议和纠纷的阶段。通过调研，我们发现，目前学校应急管理机制的建立与运行还存在一些问题：一是应急管理组织体系不健全，多为临时性的松散组织，专业能力、综合协调能力和动员能力较弱。二是重“善后”轻“预防”，应急管理方式落后。往往是突发事件发生后，学校对“善后”等事后机制较为重视，但是对“预防”“预控”等事前机制重视不够，从而大大增加了“善后”成本。三是重“实体”轻“程序”，缺乏对处理事故的程序性重视。很多学校在处理安全事故时，往往忽视了及时通知、报告、保全证据、保护现场等程序性事项，从而导致事后经常处于被动地位，容易导致矛盾激化或成讼败诉。

目前正是基于上述校园安全治理现状，需要对我国中小学校园安全进行风险规制。风险规制，是通过各种手段实现控制安全事故、消除安全隐患、减少人员财产损失目的，使学校达到一定的安全水平，使师生在安全的环境中学习、生活的活动。简要地说，就是以保护学校师生人身安全和财产安全的一系列决策、计划、组织和控制活动。通常在学校安全管理中，管理者会将重点放在应对校园食品安全事故、活动安全事故、学生心理伤害事故以及道路交通事故等一系列常规的学校安全事故上。但是随着社会的发展，社会矛盾不断凸显，不断出现新型的校园安全事件影响校园安全管理工作。传统的学校安全管理也许可以应对常规的校园安全事故，但面对越来越多的新类型校园安全事件，需要形成以政府为主导，学校为主体，家庭、社会共同参与的风险规制体系。