第二节 校园安全风险规制的客观需求

一、风险规制概述

在每一个社会中，保障公民的生命、健康和财产安全是政府的根本任务。因此，从20世纪初开始，风险规制（risk regulation）活动在主要资本主义国家开始兴起，并迅速发展为风险治理的主流模式，通过理性的制度设计和官僚机构来防范、消减风险成为所有国家的共同选择，并形成了环境保护、安全监管、卫生保健、灾害预防等庞大的公共部门。此时的风险规制主要指“设立专业的行政机构，对可能造成公共危害的风险进行评估和监测，并通过制定规则、监督执行等手段来消除或者减轻风险”[22]。何为“规制”？研究者的确很难对“规制”（Regulation）作出一个精确的定义。近年来，我国行政法学者也开启了对行政规制和规制法理论的研究，[23]以及具体的对经济性规制 [24]、社会性规制 [25]的研究。风险规制更多地强调政府规制，但不可否认的是，随着风险的复杂化，单一的政府规制在防范风险的过程中并不十分完美，需要不同非政府主体的自我规制。所以，随着对风险规制认识的逐步深入，风险规制不仅局限于政府的单一规制主体，越来越多的利益相关者也参与到风险规制中来，形成了多元主体合作规制的态势。有学者从规制的视角来看政府规制与合作治理的关系，讨论如何通过多元治理体系来实现规制任务。[26]规制的主体可以是行政主体，也可以是行业协会，可以是企业，也可以是公众（由公众来参与规制执法）。规制治理是要利用企业、行业协会和公众的知识和资源，以最有效的方式来应对复杂的快速变迁的问题。

从事风险规制的研究者都认为，风险规制是一项复杂的系统工程，已经成为科学界、产业界和公共政策领域的重要主题。“在现代国家所依赖的正当性基础中，有少数几个当属确定无疑、毫无争议，保护其成员的外部和内部安全这个目的就属于其中之一。”[27]风险规制，是人们解决或应对风险问题的一种努力。这就意味着，风险规制以将风险“问题化”为前提。如何以法律手段防控各类风险也由此成为摆在各国立法者、法学研究者和法律实务者面前的重要课题。

风险规制具有技术性和公共性两个属性，因此应当符合两个基本要求：一是价值合理性，即风险规制的目标被公众接受，符合公众的需要，反映公众的偏好，体现公意的要求，从而具有正当性；二是工具理性，即风险规制措施基于预测和计算，追求功效最大化，具有科学性。[28]因此必须实现风险规制中科学与民主的统合，统合的前提是基于风险的二重性对风险规制中事实与价值予以界分，进而实现公众、专家的各司其职。风险规制中涉及大量的事实判断，例如，风险的成因、规模、概率、性质以及规制风险手段的成本、效益等，这些都需要由专家解答，并通过规制立法的程序设计，确保专家理性的客观性。风险规制中还涉及大量的价值选择，如风险规制的目标选择，这些需要广泛听取公众的意见，在利益公平博弈的基础上进行价值权衡，并通过规制立法为公众提供多样化的参与渠道。