第二节 社会治理法治化的目标

一、传统与现代：社会治理中的宗教、道德与法治

道德教化、宗教信仰以及法律之治都是社会的治理方式。我国的传统社会虽然没有发展出西方意义上的“法治”，但在治国理政的漫长过程中同样积累了丰富的治理智慧。实践上，长时间以来，无论中西，道德与宗教思想引导着人们的社会生活，在整个传统社会治理过程中发挥着极其重要的作用。它们主要以社会舆论、传统习惯、清规戒律以及内心反省等方式引导、限制、规训人们的行为。但随着社会的发展与国家的出现，法律开始介入人们生活中的各个方面，法治成为现代社会治理最具正当性也最有效的手段。

首先，宗教是一种具有普适意义的社会文化现象，它总是以特定的形式存在于具体社会中。在不同的历史发展阶段，其在社会秩序形成及社会变迁的过程中均发挥着不可替代的作用。宗教“religion”一词，源自拉丁文“religare”或“religio”，分别意为“联系”与“敬畏”。中文“宗”，意为尊崇祖先神灵。从词源上看，宗教不仅指人对神的敬畏之情，还指人与神之间的某种联系，均表示为信仰神灵的活动。正如缪勒所说：“一切宗教的基本因素之一，就是承认神灵的存在。”[8]信仰、敬畏神灵的意志理念和感情体验是其主观表现，客观上则体现在信奉超自然之事物的行为、组织、制度，如祷告、祭祀、礼仪、朝拜、修行的规条等。宗教的主要特点是相信现实世界之外还存在着某种超自然的神秘力量，这种神秘力量来自人们所幻想且赋予其绝对权威、主宰万事万物的神灵或其他事物，并由此使人们产生敬畏与崇拜之情，且心甘情愿地遵守戒律、教规与相关仪式规范。具体而言，宗教是关于超人间、超自然力量的一种社会意识，以及因此而对之表示信仰和崇拜的行为，是综合这种意识和行为并使之规范化、体制化的社会文化体系。[9]在早期的人类社会，宗教承担了对世界所存在事物进行解释、对利益纠纷进行司法审判、对人们道德观念进行培养以及心灵慰藉等功能，是社会治理系统中不可或缺的组成部分。它一方面通过自己的戒律、教义教规等约束性信条规范人们的内心情感与社会行为，把传统社会中的冲突因素控制在一定的范围内，增加了治理过程中的和谐因素；另一方面，其作为连接宗教成员内部感情的社会纽带，起到了团结、整合且为社会稳定提供群众基础的作用。在传统社会，宗教在消解社会冲突的同时促进了社会的整体治理。

其次，道德作为社会意识形态的一部分根源于人的自觉，产生于人们内心的主观力量及行为准则。这种行为准则建立在一定的社会经济基础之上，经过特定的历史阶段，形成引导社会成员的价值观念。自古以来，德治与法治都是治国理政的主要方式，二者相辅相成，共同构成社会治理的基础。我国传统社会始终贯彻“礼法并用”的思想，并且提出“德主刑辅”的社会治理方式。“道德”从字面含义可以理解为，道是创造一切力量的万事万物之源；德是为顺应自然、社会和人类客观需要而提升自己的践行方式。道德是依靠社会舆论和人的内心信念来维持的，人们相互关系的行为规范的总和。[10]马克思主义伦理学认为，道德是一种受经济关系所制约且有其自身发展规律的社会意识和上层建筑，不同时代、不同社会经济条件拥有不同的道德准则与道德规范。道德既不同于宗教靠信仰来感化人们的内心，也不同于法律靠强制来规范人们的行为，而是通过社会舆论、内心信念以风俗习惯等特有方式，以其“善与恶”“正义与非正义”“是与非”的准则去约束和评价人们的行为，以此来调节社会成员之间的关系。人的道德行为来自人的道德感，其存在依据是人们的自我直觉方式与行为理性相契合的过程。与权力和法律的运用相比，传统道德观的优越性在于它能够催化出人们内心的良性意识，使人在外在的道德规范和社会伦理机制相结合的作用下形成内在的德性力量，从而引导人们“向善”的行为，教导人们正确地看待自我存在的意义及选择遵循道德原则，同时发挥认识、调节、教育、评价及平衡功能来规范自己的行为，达到治理社会的效果。中国传统社会是道德治理社会冲突的成功典范。但道德教化在治理社会的过程中更加注重的是人的主观良知感受，而不评价及深究人的行为在客观上是否合乎道德，并且受社会经济生活条件的制约与影响。这种评价标准或主观或多变，也不具备强制性。在传统社会往现代社会演进的过程中，道德在社会治理中的作用日渐式微。

最后，现代社会是法治社会，无论是社会管理还是社会自治都离不开法律，人们生活的一切经济、社会、文化等领域都是根据法治的精神建构的。社会秩序的建立、公平正义观念的孕育、生产生活交往的展开、人类可持续的发展等都源自法治。为了更有效地发挥社会治理的作用，公权力的行使与私权利的实现必须合法化，二者所指向的价值目标、主旨政策、行为范围及作用方式都不能脱离法治的范畴。法治，简而言之就是各项事务都依法治理，在社会治理中法律制度发挥基础性调节作用。其目标是把社会生活的各个层面都纳入法律体系中来，用法治思维和法治方式取代权力强制和个人情感等因素所引起的不确定性。从人类社会治理模式演变的过程来看，现代社会中法治是优于宗教、道德等治理模式的较高形态。相比传统社会治理中的宗教，法治更贴近于现实生活，它是在社会实践的基础上形成的得到公众普遍认同的行为模式。法治在解决社会冲突、维持社会秩序、保持精神价值方面比宗教信仰更具社会实践基础。同时，它有别于道德教化的“大而化之”和“万能良知”，法治治理无论在实体方面还是程序方面都更注重社会矛盾的细节，它通常以缜密的制度逻辑、相对公平的程序机制以及强有力的国家权力来解决社会矛盾、缓和社会冲突，达到治理社会的目的。除此之外，法治作为现代社会的主要治理手段，其本身也具有许多优越性。法治不仅是现代社会成本最优的管理方式，还可以增强社会稳定性、提高社会运作效率。总之，法治已成为现代社会治理的基础和最具正当性的治理方式。

二、实现善治：现代社会治理法治化的根本目标

法治从根本上讲还是一个形式概念，服务于一定的实质目的。就社会治理的法治化而言，其根本目的是“善治”。“善治”的概念兴起于20世纪90年代，是现代公共管理学和政治学最重要的范畴之一。所谓善治（Good Governance）是指通过政府、公民及政治国家与非国家或非政府所属的民间组织和民间关系对公共生活的合作管理，以求达到公共利益最大化的社会化治理过程。[11]此概念不仅阐明了国家与社会之间的关系，还明确了“善治”所要达到的目的。善治理念根源于现代公民社会更加深入的发展以及愈加广泛的政治认同之中，其实质是政府公权力向公民个人私权利的转移，使政府与公民在“同意”与合作的基础上、共治的过程中实现二者的和谐互动，以此建立一种崭新的、良性的社会治理模式。这种模式既可以使国家与社会的关系处于最佳状态，还可协同政府完成对公共事务的管理，从而实现社会治理的价值目标。善治理念在国家权力向社会回归、还权于民的过程中结合社会治理的相关内容，形成了一套衡量其价值的标准，包括合法性、法治性、透明性、责任性、回应性、有效性、参与性、稳定性、廉洁性及公正性。而合法性与法治性是“善治”的首要准则，它强调自愿认可、遵循社会秩序与国家权威的状态，以及法治在公共管理与社会治理过程中所发挥的不可替代的作用，并且注重权力行使的多元化、国家与社会在法律范围内协调合作及治理手段的多样化。善治理念的目的是寻求一种更加合理、更加适当的管理方式来促进整个社会的和谐发展和有效运行，这是社会治理法治化的根本目标。

社会治理的价值目标是社会利益的最大化，从而实现善治。这不仅要求国家在法律范围内运用权力，政府在合理边界内使用职权，还要求政府向社会成员放权，培育各种社会自治组织，使其承担部分政府职能并提供有效的公共服务。在社会治理法治化进程中，要更好地运筹社会力量、调节社会矛盾、平衡利益关系及规范政府行为。法治本身所具有的可预期性、可救济性、可操作性等特点是其他社会治理方式所不具备的，这些都将有效地促进“善治”目标的实现。法治化作为社会治理的一种理想状态，最有利于实现现代社会治理“善治”的根本目标。

三、化解矛盾：社会治理法治化的基础目标

伴随着中国经济的发展、改革开放的深化以及城市化进程的加快，各种各样的社会矛盾也随之增加。社会大众法律意识仍然薄弱，违法行为屡禁不止，法治社会建设任重道远。虽然进入新时代以来，情况有了很大改变，但是，个人之间、利益集团之间、国家与民众之间等发生冲突与纠纷，其根源都是在于在利益多元化的现代社会中社会成员之间很难达成共识，这不仅可能影响社会的和谐与稳定，还会阻碍社会治理的进程。利益多元化所引起的社会矛盾话语冲突，要求社会提供一种公共规则来对其进行确认与调节，而法治本身就具备平衡利益分配、维护公平正义、维持社会稳定等功能。

社会治理法治化的过程，就是有效地化解各种社会矛盾、妥善协调利益关系的过程。法治是一种理性的治理方式，也是一种具有权威性的治理方式，它在社会治理过程中使社会大众潜移默化地形成了尊重法治权威的意识，这种意识的形成过程本身也是法治的自我完善。

法治以其强制力和威慑力预防和消除了社会中不稳定因素的产生与发展，界定了公民的权利与义务关系，防止了纠纷的生成，压制了矛盾的增长趋势，为社会治理法治化的进程清除了障碍。目前，诉讼在纠纷解决中所占的比重越来越高。越来越多的人选择通过诉讼解决纠纷，法律在社会纠纷解决中的作用越来越大，人们开始习惯借助法律开展社会交往、化解社会矛盾。如今，经过深化司法改革，新时代党与政府更加重视对化解矛盾纠纷相关制度与机制的建设。习近平总书记在2014年中央政法工作会议上的讲话中指出：政法战线要肩扛公正天平、手持正义之剑，以实际行动维护社会公平正义，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。要重点解决好损害群众权益的突出问题，决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。

四、规则意识：社会治理法治化的内在目标

随着时代的发展，民众法律意识显著增强。过去民众受到权利威胁或侵害时，多数会选择不了了之。现在多数人的法律意识已有了明显提高，权利话语也已深入人心，权利受到侵害时首先会想到运用法律手段维护自身权益。如今，违反法律、侵害权益已经成为底线性、共识性的非法行为，容易引发社会各界的普遍反感和不满。

然而，这种法律意识大部分时候具有功利性，人们对守法抱有功利主义态度，人治观念依然占据主流，并未内化生成规则意识。社会大众对于法律的遵守大多并不出于对法律的认同，而是认为守法能带来好处或者避免损害。多数人在认为法律对自己有利时方才遵守法律，反之则将法律抛在一边。同时，人们普遍存在要求他人守法，而自己超越法律、拥有特权的思想。

社会治理法治化的过程能潜移默化地构筑民众的法治意识，特别是规则意识。而所谓规则意识，主要是指社会公众对法律、道德、伦理等社会规则及其内在价值的认同和自觉遵守，这是现代社会中每个公民都应具备的意识形态，它不仅要求公民了解和认知相关规则知识，还要有遵循规则的习惯和愿望，更重要的是把这种遵守规则的意识变成人的内在需要。用哈特的术语来说，即将法律规则变为一种“内在观点”，自觉地认可和遵守。内在的观点不同于外在的观点，后者是一种强加的守法，而前者是因为规律性的行为、发自内心的认可，是从法律实践者的角度看规则。

因此，现代社会治理法治化进程能起到普法宣传教育的效果，甚至比专门的“普法”活动更“润物无声”。法治即规则之治，社会治理运行所需的稳定秩序是以理性规则的存在和公众对规则的认同为基础的，若缺乏这种自觉遵守，法律法规的权威性与合法性就难以树立，社会治理的相关措施也就难以有效实施。由于受我国传统礼治、德治教化、“熟人”社会、重实体轻程序以及法律工具主义根深蒂固的影响，公民一直缺少规则意识。因此，若使社会治理朝着法治化过程发展，社会运行都在法律的范围内，那么社会成员必须在享受社会权利与承担社会义务的同时自觉接受法治的规制和约束，久而久之便在人们心中形成一种潜在的“规矩”意识。社会治理法治化过程中，同时也需要德治的参与，这样更容易在人们心中催生法治信仰。虽然法治和德治在内化为人们心中的规则时产生的社会治理效果不同，但二者共同构成了社会治理的基础。因此，在社会良性运行的前提下，法治水平越高越能促进德治的发展，反过来德治也会促进法治的发展。社会治理法治化的进程中，法治应与德治一道发生作用，催化公民生成内在的规则意识。因此，十八届四中全会《决定》中关于全面推进依法治国的基本原则中明确指出：“坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”