非洲集体安全机制的进展与挑战

——从非洲和平安全框架到“2020年消弭枪声计划”

周玉渊[1]

摘要：构建非洲集体安全机制是非洲国家自独立解放以来的一个重要诉求。然而，早期的机制和方案在应对冷战结束后的冲突和安全威胁方面暴露出严重的问题。以2002年非盟成立为标志，非洲集体安全机制建设的理念和机制开始发生重大转变。从“不干涉”到“不漠视”，“非洲问题非洲解决”逐渐成为非洲集体安全的核心理念和原则。2003年非洲和平安全框架则指明了非洲集体安全机制的核心内容和目标。2015年后，在《非盟2063议程》《非盟2020年消弭枪声计划务实行动路线图》等文件中，非盟和非洲国家又提出了“完全责任”的概念，体现了非洲国家构建集体安全机制的决心。从非洲和平安全框架的提出到“2020年消弭枪声计划”务实行动，非洲的集体安全机制建设取得了较大进展。然而，非洲国家在构建集体和平文化、国家的政治意愿和投入、应对外部压力等方面还面临诸多结构性挑战。非洲复合安全治理框架的形成对非洲的集体安全治理能力提出了新的要求。

关键词：非洲集体安全机制 和平安全框架 非洲联盟 安全治理

冲突和不稳定是非洲面临的重大挑战。从非洲大湖地区冲突到萨赫勒地区极端主义威胁，从卢旺达大屠杀到南苏丹艰难的和平进程，冷战结束以来，非洲安全威胁的性质、程度和诱因已经发生了重要变化。非洲冲突的类型已经主要从地区冲突转向国内冲突。相比于20世纪非洲的“世界大战”，当今的非洲冲突和不安全主要表现为国内问题，冲突的范围和程度也有明显下降。2002年非盟成立时，非洲冲突或危机的数量为28个，2009年已经降到7个。从传统安全向非传统安全的扩散已经成为当今非洲安全形势变化的重要特点。2011年以来，因利比亚危机的外溢效应，非洲极端主义引发的冲突和动荡明显上升。

因此，冲突管理和安全建设成为非洲国家和区域组织的重要议程与战略选择。冲突和安全威胁的变化带动了非洲安全治理的变化，但不变的主线是，非洲国家和区域组织一直向着实现“非洲问题非洲解决”的目标不断探索前进。2000年，在经历长达十年的争论后，以赫尔辛基和平进程为样板的非洲和平安全进程得以在非洲统一组织（非统）通过，与“非洲发展新伙伴计划”一道成为非洲在安全和发展领域的两个重要里程碑。[2]2003年，刚成立的非盟提出了非洲和平安全框架。自此，从“不干涉”到“不漠视”，“非洲问题非洲解决”开始成为非洲集体安全合作的基本理念。然而，非洲和平安全框架的进展远远低于预期，非盟和次区域组织在应对非洲安全问题上的意愿和能力仍然不足，非盟的和平安全行动仍然严重依赖外部支持。在此背景下，2015年3月，非洲国家通过了《非盟2063议程》，提出建设“没有冲突的非洲”的目标。在第一个十年行动框架下，非洲国家承诺在2020年将非洲建设成为“消弭枪声的非洲”，即“2020年消弭枪声计划”。2017年，非洲和平安全理事会（以下简称“和安会”）制定了《非盟2020年消弭枪声计划务实行动路线图》。“这一路线图体现了非洲国家在非洲和平稳定上承担‘完全责任’的决心和原则。”[3]

从非洲和平安全框架到“2020年消弭枪声计划”，非洲国家和区域组织在探索自主和平安全治理的进程上取得了重要的进展，解决非洲安全问题的能力也不断提升。然而，与此同时，这一进程依然面临巨大的挑战。基于此，本文尝试梳理非洲国家在自主和平安全上所取得的进展，并通过对其面临的挑战的观察，对未来的非洲自主安全治理提出思考和展望。