三 当前美国对非安全援助

上述数据分析显示，美国对非安全援助的当前阶段是自“9·11”事件爆发至今。“9·11”事件凸显了两个问题，从根本上改变了美国对非乃至整个安全援助。一是大规模军事行动既不可持续，也无法成功应对暴力的非国家行为体，美国国家安全必须更多依赖与盟国和伙伴国的合作；二是单纯的安全或更狭隘的军事行动并不能为美国带来更大安全，因此美国自“9·11”事件后逐渐发展出“3Ds”方法，即将国防、发展和外交相结合，以更好地实现美国安全援助的目标。基于此，美国对非安全援助在21世纪以来发生了实质性变化，而特朗普的“美国优先”战略更将长期性地影响美国对非乃至整个安全援助的未来发展。

（一）“9·11”事件后美国对非安全援助政策

如果说冷战结束使美国安全援助的目标不再更多指向明确的外部入侵的话，那么在经历10余年的迷惘之后，恐怖主义袭击使美国安全援助的目标再次明确。由于非国家行为体带来的威胁更难以预防，也更难以采取传统的军事手段加以阻遏，因此必须从根本上改变战略思维。具体而言，美国在“9·11”事件后对安全援助的战略指导改变体现为两个方面，一是将安全援助的重点转向能力培养，二是强调使用综合性的3Ds方法。

一方面，面对“9·11”事件冲击，小布什政府和奥巴马政府的战略指南都日益强调反恐和反叛乱，并将安全援助当作实现国家安全的重要手段，最为明显地体现在几份延续性的战略性文件中。首先是2006年《四年防务评估》报告，该文件首次强调非常规战争是美军发展未来作战概念和能力的主要角度。报告认为，非常规战争是21世纪的非传统和非对称性挑战，也将是美国面临的主要战争方式。以此为基础，报告提议，通过训练和装备活动培养伙伴国能力，并特别提及有必要灵活获得资金以便训练和装备伙伴国，从而击败恐怖主义网络。此外，报告呼吁改革对外援助，不只聚焦“支持友好政权持久抵御外部威胁”，而且强化内部安全和合法性目标，使各社会能够“预防恐怖主义、叛乱和非国家性威胁”。报告还呼吁国防部提高与外国警察和内政部合作的能力，达到与外军和防务机构合作的能力水平。[18]需要强调的是，这些使命历史上从未授予国防部。

为落实2006年《四年防务评估》报告提出的新理念，美国国防部于2006年5月出版了《伙伴国能力培养：〈四年防务评估〉执行路线图》。该文件详列了国防部应如何通过伙伴国能力培养而执行《四年防务评估》报告的具体措施，并将伙伴国能力培养界定为“改善国防部及其伙伴的整体能力和表现的针对性努力”，国防部伙伴被广泛界定为“美国联邦、州和地方政府、盟友、联盟成员、东道国、非政府组织、国际组织以及私人行为体”。路线图试图通过综合性的对外援助培育美国击败恐怖主义网络、深入保卫美国国土、塑造外国政府的选择、指导非常规战争和军事外交、帮助东道国提供良治等能力。[19]

尽管此后的历届政府在强调重点上略有调整，但2006年《四年防务评估》报告及《伙伴国能力培养：〈四年防务评估〉执行路线图》在很大程度上奠定了美国直至今天的安全援助战略基础。例如，2010年《四年防务评估》报告继续强调伙伴国安全能力的培养，指出缺乏资金以支持战区作战及其指派的伙伴国能力培养任务。[20]这一战略指南的调整对美国既有对外援助体系产生了冲击。自2006年起，“伙伴国能力培养”这一术语在国防部的战略指南中的使用频率迅速超过了安全援助，甚至被国防部称作核心任务。时任国防部长盖茨在2010年《四年防务评估》报告出台后的一次演讲中强调，“培养伙伴国整个政府和安全能力是多个机构及美国国家安全部门的共同责任，需要有刺激合作的灵活和响应性手段”。[21]

随着全球反恐战争的推进及在阿富汗和伊拉克所遭遇的失败，美国逐渐认识到致命性的战争手段并不能解决安全问题，综合性的3Ds方法才更加恰当实用。非洲之角联合特种部队司令曾强调，美国在当地对抗暴力极端主义的做法是种间接方法，主要是向东非部署军事建筑和工程人员。[22]这一方法背后的假设很清晰，即如果各国政府不能为其公民创造机会并改善其生活，那么他们就容易被有组织犯罪和恐怖主义组织所招募。因此，美军利用其医疗、建筑、文官等非军事手段营造更加宽松的环境，从而实现反恐、对抗暴力极端主义等安全目标。所有这些行动的关键是使用3Ds方法，并将安全援助置于美国外交政策的更大背景下。

美国3Ds方法涉及三个层次。第一个层次是美国联邦政府层面，其核心是国务院与国防部的协作。根据1961年《对外援助法》，国务院是美国对外援助的主导机构，国务院政治军事事务局（Bureau of Political-Military Affairs）在安全援助中发挥关键性作用。通过与美国国防部的直接联系，该局聚焦管理和规范军事贸易及武器装备转移等事务，以强化盟军和友军的军事能力，确保转移美国原产的武器装备和技术以支持美国国家安全利益。它以双边和多边合作与对话支持地区安全，并通过安全援助向友好国家提供支持。此外，该局也为美军军事行动提供外交支持，包括谈判军事协定、防务合作、基地准入、成本共享以及第98条即国际刑事法院豁免协议等。它也与国防部围绕战略和突发事件规划等展开合作，包括危机政策、强化伙伴国人道主义能力等，促进美国的民主、人权、文官控制军队等价值观，通过资助培训，使其他国家的军官和文官接受这些价值观和美军的职业化观念。[23]第二个层次是对象国层次上的协调。由于安全援助项目一贯发生在特定国家，大使居于一线。根据第38号国家安全决策指南，美国大使对驻在国国内的所有美国人事和行动拥有绝对权威，这意味着所有军事计划必须得到大使批准。考虑到使馆人手不足、资源有限，大使往往珍视安全援助项目对促进美国目标的重要性，欢迎实施这些项目。[24]但大使在以其为中心的前提下必须与战地指挥官相互协调。第三个层次是华盛顿与对象国的协调，一方面是国务院和国防部从国家安全战略中获得优先和指导，然后推动军队战地安全合作规划和驻外使团的战略规划，另一方面则是战地指挥官与其国务院派驻的政治顾问和美国使团密切合作，及时向华盛顿传递相关信息和建议。

尽管仍强调国务院在美国安全援助中的主导地位，但国防部的角色自“9·11”事件以来日益凸显。这最为明显地体现在此后美国对非安全援助项目的结构上。如前所述，2003年之前，美国对非安全援助的项目相对单调，且资助额度相对较低。但自伙伴国能力培养逐渐占据主导之后，美国对非安全援助的项目结构日益复杂。目前，美国对非安全援助主要包括装备与相关训练项目、演习和训练项目、职业军事教育和训练、防务机构建设、地区项目、国务院其他项目、国防部其他项目等七大类，共计24个具体项目（详见表3）。这些安全援助项目大多聚焦战术层次的能力培养，用以支持反恐、反叛乱、维和等，如全球训练和装备、职业军事教育、联合交流训练、反恐奖学金等；也有一些聚焦伙伴国更高层次的功能性能力如后勤、情报、人事管理、作战规划等，典型的是国防机构改革倡议（Defense Institutional Reform Initiative，DIRI）；更高层次的能力培养往往被称作国防机构建设，包括国防机构改革倡议、国防部顾问等，具体如美国国务院对肯尼亚独立警察监督局的支持，或国防部国际法研究所的强化刚果（金）军事司法系统的努力等，但美国所给予的资助额度都相对较小。具体到特定对象国，美国提供的安全援助往往形式多样，同时聚焦战术和战略层次的支持。在最极端的情况下，美国提供的安全援助可能同时覆盖对象国的所有安全功能，从国防部组建到后勤网络建设再到地面部队训练，例如在2003年内战结束后的利比里亚。[25]

表3 现有美国对非安全援助项目

（二）小布什、奥巴马、特朗普政府的对非安全援助比较

尽管有较强的延续性，但特朗普政府对非洲的安全关注与其前任们仍有明显不同，特别是其“美国优先”战略导致安全援助的聚焦正逐渐偏离自“9·11”事件以来的“传统”即伙伴国能力培养。在其高级成员继续强调盟国和伙伴国的重要性的同时（具体体现在特朗普总统上任以来的《国家安全战略》《国防战略》《国家反恐战略》中[26]），特朗普总统本人却明显更倾向以“美国优先”为前提，强调美国安全援助的经济效益，即对外军售要能够促进美国“再工业化”、安全援助要强调投资回报，最为明显地体现在2018年4月特朗普政府所宣布的武器转移新政策之中。[27]由于特朗普执政时间尚短，而美国国际开发署绿皮书的数据截止到2017年度，因此需要借用其他数据来源识别特朗普政府对非安全援助的发展，并通过与小布什政府和奥巴马政府特别是其各自第一任期的比较，发现特朗普政府的政策思路和未来趋势。

专注于美国对外安全和防务援助的安全援助监控网号称是“对美国安全和防务援助的公民指南”，可为本研究提供重要帮助。需要强调的是，与美国国际开发署绿皮书不同，安全援助监控网的时间覆盖自1997年开始，无法对更早时期的美国安全援助进行观察，这是前文仅使用美国国际开发署绿皮书数据的原因。同时，安全援助监控网的数据已根据美国预算作了更新，覆盖至2020年度，可对特朗普总统的第一任期作完整的观察。但由于安全援助监控网与美国国际开发署绿皮书所使用的数据编制方法存在差异，本文并不尝试对两个数据库加以整合。下文仅以安全援助监控网的数据对小布什、奥巴马和特朗普总统各自第一任期的对非安全援助作比较分析。

第一，从对非安全援助总额看，尽管特朗普总统明显不如小布什和奥巴马总统重视非洲，但仍为非洲提供了最多的安全援助。小布什总统第一任期对非安全援助总额为57.82亿美元，奥巴马总统第一任期达到78.85亿美元，特朗普总统则进一步增至86.18亿美元。从年度分布看，小布什总统第一任期4年内拨付的对非安全援助金额较为平均，最高年份与最低年份的差距仅为3000万美元，相比之下，奥巴马和特朗普总统的年度波动都较为明显，但总体上奥巴马的对非安全援助政策似乎比特朗普的更加积极，仅2010年一年有所下滑。特朗普总统第一任期对非安全援助的最高年份是在其任职第一年，达到27亿美元，此后持续下跌，到第三年时已经低于奥巴马总统的最低水平，2020年才有所回升（如图9所示）。某种程度上可以认为，特朗普总统第一任期趋于结束之际，对非安全援助的重视程度有所回升，这很可能与其对在非洲与中国和俄罗斯展开大国地缘政治竞争的战略意图及其实际部署有关。2018年12月公布的新非洲战略明确表示，美国正将非洲视作与中国、俄罗斯的地缘政治竞争的一部分。时任美国国家安全顾问约翰·博尔顿指出，美国新非洲战略的使命是应对大国竞争，非洲之角的势力均衡将向中国倾斜，美国必须通过重组援外资金以纠正历史性错误。[28]

第二，从国别分布看，特朗普总统在其余地区总体延续小布什和奥巴马总统第一任期的战略优先的同时，对红海地区非洲国家的重视程度有明显变化，即埃及战略重要性下降明显，非洲之角其余国家的重要性明显上升。

首先，埃及在三位总统第一任期的对非安全援助中都高居第一，但其重要性却呈明显下降态势。从绝对金额看，埃及获得的安全援助额有所减少，从小布什总统第一任期的52.41亿美元降至奥巴马总统第一任期的52.23亿美元，到特朗普总统第一任期进一步降至51.62亿美元。如果说绝对金额的下降趋势并不明显，那么从埃及在整个美国对非安全援助中的占比看，其下降幅度较为明显。在小布什总统第一任期时，埃及占美国对非安全援助总额的90.6%，低于1954—2017年的平均水平，但仍相当高；到奥巴马总统第一任期，这一比例迅速降至66.2%，到特朗普总统第一任期进一步降至59.9%。由此可见，在其他非洲国家的安全日益成为美国国家安全关切的背景下，埃及的战略重要性正呈明显下降态势。

图9 小布什、奥巴马、特朗普总统第一任期的对非安全援助

资料来源：笔者根据安全援助监控网（https：//securityassistance.org/）数据整理制作。

其次，在埃及重要性明显下降的同时，非洲之角国家的重要性却在持续上升。在埃及之外，美国对非安全援助的前10位国家的门槛有明显提高。小布什总统第一任期时仅10国（除埃及外）所获安全援助超过1000万美元，在奥巴马和特朗普总统第一任期时则有10国超过5000万美元。在小布什总统第一任期时，非洲之角共有3国所获安全援助进入前11名，即肯尼亚、吉布提和埃塞俄比亚，所获安全援助总额约为7000万美元。到奥巴马总统第一任期，非洲之角有5国进入前11名，即索马里、南苏丹、肯尼亚、乌干达和苏丹，获得美国安全援助共计达10.77亿美元，相当于小布什总统第一任期的15倍多。特朗普总统上台后，非洲之角的重要性仍在延续，前11位的国家仍有5个，即索马里、肯尼亚、南苏丹、乌干达和吉布提，获得美国安全援助共计12.83亿美元，在奥巴马总统第一任期的基础上增长了近20%（详见表4）。尤其重要的是，随着非洲之角自2015年以来的军事化发展，特朗普总统第一任期对非洲之角的投入有明显增长。

表4 小布什、奥巴马、特朗普总统第一任期对非安全援助的国别分布

最后，小布什、奥巴马和特朗普总统对西非国家特别是摩洛哥和突尼斯保持着自对非安全援助启动以来的重视传统，这两个国家始终处在美国对非安全援助的前10位之列。同时，南非、尼日利亚等大国所获得的安全援助也较20世纪有明显增长，暗示美国对非洲大国在地区安全中的角色日渐重视。

第三，从项目分布上看，特朗普总统第一任期明显改变了自“9·11”事件以来的特殊临时授权泛滥态势，对非安全援助项目的整合趋势明显。“9·11”事件后，美国对非安全援助项目数量迅速增加，小布什总统第一任期共计提供18个项目的对非安全援助，奥巴马总统第一任期的项目数量达到21个，但到特朗普总统第一任期，这一数量大大下降，仅为8个。从各项目所获得资金角度看，特朗普总统在很大程度上延续了奥巴马总统的政策优先：外军资助仍是美国对非安全援助的最大项目，其绝对金额增长并不明显；维和行动仍维持着其对非安全援助第二大项目的地位，其绝对金额增长幅度也不大；国际麻醉品管制和执法项目仍相当重要，其获得的资助金额则有较明显的下降态势；国际军事教育和训练维持着小幅增长；增长幅度最大的传统性安全援助项目是不扩散、反恐、排雷及相关项目，增幅超过80%。与此同时，特朗普总统第一任期也有重要创新，其对边境安全和安全合作项目的拨款达到10亿美元（详见表5），这在很大程度上是整合此前小布什总统和奥巴马总统时期各种特殊临时授权所致。

表5 小布什、奥巴马、特朗普总统第一任期对非安全援助的项目分布

续表