第一章 中国特色医养结合道路的基本内涵、发展脉络和行动方略[1]

第一节 医养结合发展背景与意义

一 医养结合的背景

健康是保障老年人独立自主和参与社会的基础，推进医养结合是实现健康老龄化和积极应对人口老龄化的长久之计。自1999年进入人口老龄化，中国就处于人口老龄化快速发展阶段。据统计，2019年，我国65岁及以上老年人口占总人口数的比重为12.6%，根据联合国人口老龄化统计标准，一个国家或地区65岁及以上老年人口占总人口数的比重达到7%以上，就进入老龄化社会阶段，预计到2030年我国将进入超级老龄化社会。与人口老龄化相伴随的，是我国人口疾病图谱的转变。我国老年人患病比例高，进入老年后患病时间早，带病时间长，生活质量不高。[2]

我国政府高度重视人口老龄化问题，高度重视老年健康工作。“十二五”规划期间，为进一步加强我国养老服务体系建设，国务院于2011年9月印发《中国老龄事业发展“十二五”规划》，提出要推进养护、医护型养老机构建设。各地方政府部门和科研机构在理论和实践上加快对医养结合的养老服务体系做出探索。同年12月，国务院印发《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》，指出在居家和机构养老等服务的功能定位上明确要涵盖医疗保健、康复护理等内容，力求建立综合服务网络。2013年9月，国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，首次正式提出推动医养结合发展，鼓励医疗机构与养老机构积极合作，并将医养结合养老机构纳入医保涵盖范围，不断健全医养结合发展机制。随后下发的《关于促进健康服务业发展的若干意见》，指出要推进医疗机构与养老机构的融合发展，切实促进健康养老发展。2015年3月，国务院下发了《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015～2020年）》，提出统筹养老和医疗资源，加强养老服务的医疗技术支持，保证机构和社区养老内容多元化。同年11月，国务院转发了九部门联合发布的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，指出了医养结合的基本原则、发展目标、任务等，进一步推进医养结合发展，从政策层面进一步指导和推动医养结合发展。在2016年全国卫生与健康大会上，习近平总书记强调，要把人民健康放在优先发展的战略地位，努力为人民群众提供全生命周期的卫生与健康服务，为老年人提供连续的健康管理服务和医疗服务。《“健康中国2030”规划纲要》提出，要为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料、安宁疗护一体化的健康和养老服务。

医养结合养老服务已经正式成为“十三五”时期推动健康老龄化发展的工作重点，引起全社会广泛关注。2018年党和国家机构改革中，组建了国家卫生健康委员会，全国老龄工作委员会的日常工作也交由国家卫健委承担，并设立了老龄健康司，建立完善老年健康服务体系是国家卫健委的新增职责之一。经国务院同意，国家卫健委、国家发改委、教育部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国家医保局、国家中医药管理局八部门联合印发《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》是我国第一个关于老年健康服务体系的指导性文件，对加强我国老年健康服务体系建设，提高老年人健康水平，推动实现健康老龄化具有重要的里程碑意义。2019年10月，国家卫健委、民政部等12部门联合印发《关于深入推进医养结合发展的若干意见》，分别从强化医疗卫生与养老服务、推动医养结合机构“放管服”改革、加大政府支持力度、优化保障政策和加强队伍建设五个方面，提出十五条具体措施推动全国医养结合工作深入健康发展。为提高我国医养结合机构服务质量，同年12月，国家卫健委、民政部、国家中医药管理局印发了《医养结合机构服务指南（试行）》，规范医养结合机构服务内容。从建立“社区居家和机构的养老服务体系”到“医养结合养老服务体系”，从“积极老龄化”到“健康老龄化”，从“以健康为中心”到“健康中国2030”战略，中国将给出自己的答卷。

二 医养结合的内涵

医养结合，即医疗卫生与养老服务相结合，是我国深化医疗改革，应对人口老龄化，增进亿万家庭福祉的惠民举措。医养结合养老服务模式不仅包括传统的生活照料养老服务，而且以医疗为保障，以康复为支撑，边医边养、综合治疗，将专业的医疗技术检查和先进设备与康复训练相融合（见图1-1）。

图1-1 医养结合的内涵

从医养结合机构设置上来看，主要有养老服务机构内设医疗机构、医疗卫生机构增设老年病房和医疗卫生机构与养老服务机构相互协作。在养老服务机构内设医疗机构，主要是根据相关准入标准，在养老服务机构内开设医务室、门诊、卫生所、保健站等，建立医疗观察床位，拓展养老床位功能，聘请具有从业资格的医师和护士提供专业的医疗卫生服务。在医疗卫生机构增设老年病房，主要是通过在内部开设养老服务病床或老年病科等方式，对老年人的慢性病、常见病、多发病等疑难杂症进行诊治，使老年人在享受专业化的医疗服务的同时，为其提供专业的生活照料等服务，并且通过外聘或自培养老服务人才，保障养老服务的专业化。在医疗卫生机构与养老服务机构相互协作方面，按照就近原则，选定双方合约协作机构，拟定协议或建立合作关系，根据合同内容为老年人提供医养结合养老服务（见表1-1）。

表1-1 医养结合服务模式

从模式上来看，当前医养结合主要有三种模式：一是“以医疗结合养老”，该模式依托医疗卫生机构资源，以老年医院、康复中心和护理院等为载体，以全托或日托的方式，主要为老年人提供医疗诊治和康复护理等服务内容；二是“以养老结合医疗”，该模式以养老服务机构为载体，也是按照全托或日托的方式，为老年人提供日常照护或康复护理等服务；三是“医养同步”，该模式主要是以居家社区家庭病床为载体，以全托的方式，通过家庭医生或医院派出医护人员上门为其进行服务。

总之，医养结合是人类医疗改革创新中的重点康复工程，是一种切实可行的医疗改革新模式。医养结合服务体系建设的目的是提升居民的晚年生活质量，使“病有所医、老有所养”，将主动预防、慢病管理等健康生活理念纳入医养结合服务体系中。

三 医养结合的意义

1.保刚需

“医养结合”是对传统养老服务概念的延伸和拓展，是在人口老龄化加剧和疾病谱改变的新时期，重新审视和思考养老服务内容之间的关系，并进行适时调整的需要。不仅考虑传统上老年人的基本生活需求的保障和生理上的照料，而且对老年人的医疗和养老给予了极高的重视，这是老龄化社会发展到一定阶段后，自然融合的客观需要，也是当前人类不断追求生活品质、提高生命质量的客观需求。

图1-2 2013～2019年中国60岁及以上人口统计

资料来源：《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》（2013～2019年）。

从人口年龄结构来看，我国60岁及以上人口由2013年的20243万上升至2019年的25388万，占总人口比重由14.9%提升至18.1%。老龄化不断加剧，使得养老服务需求日益增加。从医疗卫生需求实际来看，2019年，全国医疗卫生机构入院人数26596万，比上年增加1143万（增长4.5%），年住院率为19.0%。入院人数中，医院21183万（79.6%），基层医疗卫生机构4295万（16.1%），其他医疗机构1118万（4.2%）。与上年比较，医院入院增加1166万人，基层医疗卫生机构入院减少81万人，其他医疗机构入院增加57万人。公立医院入院人数17487万（占医院总入院人数的82.6%），民营医院3696万（占医院总入院人数的17.4%），如表1-2所示。

表1-2 全国医疗服务工作量

随着人口老龄化与医疗卫生服务需求增长，医养结合必将成为刚性需求。作为医疗保健服务和养老照料服务相结合的新型养老模式，医养结合能够有效整合现有医疗和养老资源，为老年人提供健康教育、生活照护、医疗保健康复、体育锻炼、文化娱乐等服务。更为重要的是在老年人日常生活、医疗需求、慢病管理、康复锻炼、健康体检及临终关怀服务中实现一站式服务，保障人民基本生活需求。

2.优质量

在人口结构快速转变与社会经济发展变迁交互进程中，中国老年群体需求日益多元化，尤其是随着人类疾病谱的变化，老年人的生活自理能力下降与慢性病患病并发现象日益凸显，老龄化形势日益复杂。

当前，中国已经构建起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系。同时，推动建立以县级医院为龙头、以其他若干家县级医院及乡镇卫生院或社区卫生服务中心为成员单位的紧密型医疗集团医共体，深化省市县三级医院合作，引导医疗资源下沉，推进区域医疗资源配置更加合理高效，整体提高基层医疗服务能力。共同提升居民的养老服务和医疗服务的可及性和可负担性，不断提高医养结合服务的质量与效率。

3.重预防

我国社会经济的高速发展带来快速的工业化、城镇化和老龄化，随之而来的是生活方式、生态环境和疾病谱的改变，地区间医疗卫生资源分布不均，这给我国的卫生和健康事业带来了巨大的挑战。

一方面，我国患有慢性病的老年人较多，超过1.8亿，其中，患有一种及以上慢性病的比例高达75%，失能、部分失能老年人约4000万，患病率较高（见图1-3）。另一方面，中国居民人均预期寿命由2018年的77.0岁提高到2019年的77.3岁（见图1-4），但是健康预期寿命仅为68.7岁，这一人群将会有长达8年多的时间带病生活。

图1-3 15岁及以上人口慢性病患病率

资料来源：《国家卫生服务调查分析报告（1993～2013）》。

图1-4 我国人口预期寿命

资料来源：《我国卫生和计划生育事业发展统计公报（2015～2019年）》。

4.促健康

伴随人口老龄化的持续推进，健康领域的诸多挑战依然存在并将持续发挥影响。近年来，慢性病呈“井喷”态势，不仅给社会和家庭造成了沉重的经济负担，而且已经成为人均预期寿命提高和人民群众生活质量提升的一个重要制约因素。疾病模式逐渐向慢性病转变，健康危险因素不断增加，必须加快从“治已病”到“治未病”的转变，加快建立“以人民健康为中心”的卫生服务体系，将健康理念融入所有政策中，不断提升全民健康水平。

在养老服务中充分融入健康理念，推动医养结合养老服务发展是提升国民健康素质、改进老年群体健康福利、实现积极老龄化的重要举措。一方面，帮助老年群体掌握疾病的自我管理方法，防止或减缓疾病的发展。另一方面，也有助于推进养老服务的供给侧改革，也有利于解决人口老龄化带来的卫生健康治理困境，实现主动健康，提升全民健康水平。