第二节 各地医养结合专项政策现状分析

截至2020年5月31日，课题组共收集到省级、地级、县级（不含港澳台地区）医养结合专项政策843项。在对三级医养结合专项政策总体现状进行阐述后，采用政策指数方式对政策进行了定量分析。三项指数分别为政策的完善度、创新度、力度，其中创新度包括名称创新和时间创新。由于力度方面，仅有辽宁发布的《辽宁省医养结合促进条例（草案）公开征求意见》为法规层面，因此重点阐述了完善度和创新度。

一 政策总体现状

1.2014年起各地政策不断发布

2014年开始各地医养结合专项政策相继发布。其中2014年查询数量最少，为9项，最早的政策是湖北武汉江汉区发布的《关于成立江汉区医养融合康复养老服务工作领导小组的通知》。2014～2017年呈增加趋势，随后数量开始减少。2016年增速最快，由2015年的34项增至165项。2017年增至最高点，为288项。截至2020年5月31日共查询到18项。另有1项未查到发布年份，即《石家庄市医养结合机构医疗服务基础工作指南（试行）》。医养结合政策发布年份和数量详见图2-3。

图2-3 各地医养结合政策发布年份和数量统计

省级层面，从2014年开始持续发布至今，共查询到152项政策。其中2014年仅查询到1项，为江苏发布的《关于全面推进医养融合发展的意见》。2016年增速最快，由2015年的4项增加至53项。随后每年查询到的数量有所减少。截至2020年5月31日共查询到12项。省级医养结合专项政策发布年份及数量如图2-4所示。

图2-4 省级医养结合政策发布年份和数量统计

地级层面，从2014年开始持续发布至今，共查询到319项政策。2014～2017年呈增加趋势，随后至2020年5月31日呈减少趋势。2014年查询到3项，其中最早一项为浙江省杭州市发布的《关于推进医养护一体化智慧医疗服务的实施意见》（杭政办〔2014〕8号）。2016年增速最快，由2015年的13项增加至75项。2017年查询到的数量最多，为116项。随后查询到的数量呈下降趋势。另有1项地级专项政策未查询到发布日期，为《石家庄市医养结合机构医疗服务基础工作指南（试行）》。地级医养结合专项政策发布年份及数量如图2-5所示。

图2-5 地级医养结合政策发布年份和数量统计

县级层面，从2014年开始持续发布至今，共查询到372项政策。2014～2018年数量呈上升趋势，随后至2020年5月31日呈减少趋势。2014年查询到5项，最早一项为湖北武汉江汉区发布的《关于成立江汉区医养融合康复养老服务工作领导小组的通知》。2017年增速最快，由2016年的35项增加至139项。2018年查询到的数量最多，为148项。2020年查询到1项，为浙江杭州《关于印发〈杭州市拱墅区医养护康教结合联盟实施方案〉的通知》（拱卫健局〔2020〕34号）。县级医养结合专项政策发布年份及数量如图2-6所示。

图2-6 县级医养结合政策发布年份和数量统计

2.31个省级、60%的地级、11%的县级发布专项政策

各地发布的医养结合专项政策涉及省级、地级、县级三个级别。其中省级政策152项涉及31个省份（不含港澳台）。贵州、山东、陕西查询到政策数量最多，各10项。福建、甘肃、青海各9项，河南、内蒙古各8项。广西、天津、西藏、重庆查询到的政策数量最少，各1项，其他19个省份查询到的政策数量见图2-7。

图2-7 省级层面各行政区划发布政策数量统计

60%的地级行政区划单位发布了医养结合专项政策。地级政策319项，涉及26个省份的200个地级市。除北京、天津、上海、重庆、新疆5个省份外，其他省份均有涉及。其中浙江杭州数量最多，为7项，山东枣庄和陕西安康和西安各6项。广西贺州和山东济宁各5项。甘肃兰州、广西百色等9个地级市各4项。福建宁德、甘肃庆阳等9个地级市各3项。安徽亳州、福建漳州等45个地级市各2项。安徽安庆、福建南平、甘肃甘南州等131个市各1项。

11%的县级行政区划单位发布了医养结合专项政策。县级政策372项，涉及28个省份148个市的319个县（市、区）。除黑龙江、新疆、西藏外其他省份均有涉及。其中福建三明大田县最多，共4项。福建泉州泉港区、贵州黔西南州望谟县等7个县（市、区）各3项。安徽池州贵池区、北京朝阳区等35个县（市、区）各2项。安徽安庆太湖县、福建南平松溪县、甘肃定西渭源县等276个县（市、区）各1项。

综合省级、地级、县级，各省份发布的全部政策数量差别较大。山东查询到的政策数量最多，为105项。其次是浙江61项。河南57项。新疆、海南、宁夏、北京、上海、重庆、天津、西藏均在8项以下。其中西藏最少，仅1项，为《关于印发〈关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见〉的通知》（藏卫流管发〔2018〕203号）。详见图8。从行政区划级别分析，西藏仅发布过省级政策。黑龙江和新疆仅在省级和地级层面。北京、天津、上海、重庆4个直辖市的下辖区属于县级行政区划级别，因此四个直辖市仅在省级和县级层面发布过专项政策。

图2-8 各省份发布政策总体数量统计

四级医养结合专项政策的首次发布次序依次为：县级—地级—省级—国家。湖北武汉市江汉区于2014年2月13日率先在县级层面发布《区人民政府办公室关于成立江汉区医养融合康复养老服务工作领导小组的通知》。地级层面首次发布为浙江杭州于2014年5月30日发布的《关于推进医养护一体化智慧医疗服务的实施意见》（杭政办〔2014〕8号）。省级层面是为江苏2014年8月29日发布的《关于全面推进医养融合发展的意见》主题。国家层面最早的专项政策发布于2015年11月18日，为国务院办公厅转发卫生计生委等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》。

3.十大主题实施医养结合政策

现有政策涉及十大主题，分别为医养结合相关的实施意见或方案，试点、示范及典型经验，规范和管理，建立联席会议制度、领导小组、专家库，监测或监管，财政支持，相关机构建设，服务体系和机制建设，产业或事业、其他。

“实施意见或方案”主题政策包含医养结合（含医养护一体化）相关工作的实施意见/方案/办法、工作方案/意见、指导意见、若干政策、实施细则、促进办法/条例、发展规划等。“规范和管理”主题政策，包含服务规范/指南和管理、机构许可工作、审批登记工作、责任分工、床位认定等相关政策。“监测或监管”主题政策包含监测工作（含报送相关工作情况、摸底调查）、整治（含问题整改）、绩效考评、考核办法、价格服务与监管、月报告制度、调研等。“财政支持”主题政策包含相关补助标准或办法、岗位津贴、医保定点或结算等。“其他”主题政策包含开展相关培训工作、新冠肺炎相关、宣传推广、商业护理保险参与医养结合工作、相关机构组织（医养结合管理分会、医养结合质量控制中心）等。其他主题对应政策和主题名称一致。

“实施意见或方案”主题政策数量最多，共482项，占各地政策总数的57%。其次是“试点、示范及典型经验”，159项，占比19%。“财政支持”“相关机构建设”“服务体系和机制建设”“医养结合产业或事业”占比最小，各1%。各主题的政策占比如图2-9所示。

图2-9 各主题政策数量占比

综合十大主题政策，仅辽宁发布的《辽宁省医养结合促进条例（草案）公开征求意见》为法规层面，其他均为地方规章或规范性文件。

二 政策完善度分析

政策完善度分析包含两个方面，一是政策完善度指数，主要是面向政策制定环节，研究对象为政策内容，而不考虑政策的执行情况与落实成效；二是区域协同医养结合发展情况，主要涉及京津冀、长三角、珠三角、粤港澳大湾区四个区域。

1.31个省级、47%的地级、7.7%的县级政策相对完善

依据国家发布的三项医养结合专项政策，通过梳理各地是否发布对应政策，最终得出各地的政策完善度。政策完善度指数指的是某地是否发布了国家三项医养结合专项政策的对应政策，若三项对应政策都发布，则完善度指数为1；若发布了其中两项对应政策，则完善度指数为0.67；只发布其中一项对应政策为0.33。

国家发布的三项医养结合专项政策分别为《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》（国办发〔2015〕84号）（以下简称84号文件）、《关于开展医养结合监测工作的通知》（国卫办家庭函〔2017〕207号）（以下简称207号文件）、《关于深入推进医养结合发展的若干意见》（国卫老龄发〔2019〕60号）（以下简称60号文件）。

若某地只发布医养结合相关指导意见、实施意见、实施办法等，包含名称中含“进一步加强或推进、促进”等，且政策发布时间在60号文件发布之前，只纳入并发布了84号文件的对应政策。若该地既发布了84号文件的对应政策，也发布了进一步加强或推进、促进医养结合等相关政策，不受60号文件发布时间限制，那么该地就发布了84号文件和60号文件的对应政策。

政策完善度共涉及31个省份、157个地级市和219个县（市、区）。从三项政策在各地的完善度来看，84号文件的完善度最高。有31个省份、154个地级市和218个县（市、区）发布了84号文件的对应政策。有5个省份和4个地级市发布了207号文件的对应政策，分别为甘肃、贵州、河南、宁夏、青海、甘肃甘南州、广西钦州、内蒙古赤峰、山东枣庄；县级层面暂未查询到相关政策。有2个省份、4个地级市和1个县（市、区）发布了60号文件的对应政策，分别为甘肃、河北、江苏淮安、江苏泰州、江苏宿迁、浙江台州、河北石家庄辛集市。其中，除甘肃落实了60号文件外，其余均为既发布了84号文件的对应政策，也发布了进一步加强或推进、促进医养结合等相关政策。

从各省份的政策完善度指数来看，甘肃的政策完善度指数最高，为1。其次为贵州、河北、河南、宁夏、青海、江苏淮安、江苏泰州、江苏宿迁、山东枣庄、浙江台州和河北石家庄辛集市，政策完善度指数均为0.67。另有25个省份、152个地级市、218个县（市、区）的政策完善度指数为0.33。其余176个地级市和2626个县（市、区）的政策完善度指数为0。各地区政策完善度指数见附表2。

2.四大区域相关协同发展政策

在各地医养结合专项政策中，仅北京市发布的政策中提出了医养结合区域协同发展。在医养结合相关政策中，涉及京津冀、长三角、珠三角、粤港澳大湾区医养结合区域协同发展。

专项政策为北京市人民政府办公厅转发市卫生计生委等部门《〈关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见〉的通知》（京政办发〔2016〕54号），涉及区域协同发展的条款为“重点任务”的第十一条“促进京津冀区域医养结合工作协同发展”，具体内容为：“发挥首都卫生、养老、中医药、教育、金融等领域资源优势，组建北京医养联盟，调动社会力量参与医养结合模式创新。支持本市、天津市、河北省的医养结合机构建立合作关系，搭建交流合作平台，强化信息互通、人员交流和技术协作。本市户籍老年人跨区域养老发生的医药费用可按规定享受基本医疗保险待遇。”

在医养结合相关政策中，北京市民政局、天津市民政局、河北省民政厅、内蒙古自治区民政厅发布的《关于印发〈京津冀区域养老服务协同发展实施方案〉的通知》（京民福发〔2017〕451号）中“支持政策”的第四条提出了京津冀区域医养结合协同发展，具体内容为：“针对养老机构养老服务中涉及的康复、护理项目以及和北京市市属医院的合作指导项目，各省级民政部门要积极协调卫生计生、医药管理、医保管理和人力社保部门跟进业务指导，相互配合，做好协同区域异地医保报销政策的对接落实，有针对性地引导北京市市属医院和协同发展区域养老机构中的医疗服务单位开展合作和交流，探索将养老机构中符合条件的医疗服务设施纳入北京市医保范畴，推动医保系统对接，实现养老机构内京籍老年人医疗报销方便快捷。”

在长三角，涉及三项政策。上海市政府发布的《关于推进健康服务业高质量发展加快建设一流医学中心城市的若干意见》（沪府发〔2018〕25号）提出以健康医疗服务及地区建设为依托，进一步提升上海及长三角健康服务业的能力与核心竞争力。上海市人民政府发布的《关于印发〈上海市深化养老服务实施方案（2019～2022年）〉的通知》（沪府规〔2019〕26号）和杭州市拱墅区人民政府办公室印发的《〈关于推进养老服务事业高质量发展暨打造“全域没有围墙的养老院”实施方案〉的通知》（拱政办发〔2019〕14号）中提出：“在长三角三省一市之间研究老年照护需求评估、养老服务相关标准和养老护理员队伍评价体系等的互通互认，建立养老服务优质诚信品牌互认和推介机制，建立养老机构行政处罚和失信行为的定期通报机制。”。

在珠三角，广东省民政厅印发的《〈关于推广广州市社区居家养老“大配餐”经验做法的工作方案〉的通知》（粤民函〔2018〕1117号）中“工作目标”的内容为：“到2020年底，珠三角地区每个地级市至少培育1家及以上品牌化、连锁化、规模化助餐企业，深入推进医养结合服务建设，实现助餐配餐服务与医养结合、生活照料、心理慰藉、文体娱乐等居家与社区养老服务叠加融合、协同发展。”

在粤港澳大湾区，《粤港澳大湾区发展规划纲要》第八章第六节提出：“鼓励港澳与内地社会福利界加强合作，推进社会工作领域职业资格互认，加强粤港澳社工的专业培训交流。深化养老服务合作，支持港澳投资者在珠三角九市按规定以独资、合资或合作等方式兴办养老等社会服务机构，为港澳居民在广东养老创造便利条件。推进医养结合，建设一批区域性健康养老示范基地。”

三 政策创新度分析

政策创新度是从政策的创新维度构建政策指数，一方面是有且只有某地发布的政策（以下简称名称创新政策）；另一方面是同一主题政策从时间上看是最早发布的并且优先国家专项政策发布的政策（以下简称时间创新政策），但不包含名称创新政策。基于各地发布的医养结合专项政策，筛选出35项名称创新政策（其中辽宁沈阳2项）、17项时间创新政策，涉及9个省份、28个地级市、12个县（市、区）。各地区名称创新指数和时间创新指数见附表2。创新指数指的是某地是否出台创新政策，出台为1，否则为0。

1.35项名称创新政策

名称创新政策涉及6个省份、19个地级市、9个县（市、区），共有35项创新内容。例如，仅安徽提出了“医养结合养老基本术语”，发布了《关于〈医养结合养老基本术语（征求意见稿）〉等十项地方标准征求意见的公告》；安徽宿州提出了“计划生育特殊困难家庭医养结合”，发布了《关于宿州市计划生育特殊困难家庭医养结合的实施意见》（宿政办秘〔2017〕61号）；福建三明尤溪县提出“社区医养结合卫生服务站”，发布了《关于印发〈尤溪县社区医养结合卫生服务站基本标准（试行）〉的通知》（尤卫〔2015〕124号）；等等。其他各地区提出的创新内容见表2-3。

表2-3 各地区创新内容一览

表2-3 各地区创新内容一览-续表

2.17项时间创新政策

时间创新政策涉及4个省份、9个地级市、4个县（市、区）。按省份和时间顺序排列，各项创新政策如下。

安徽芜湖于2015年7月以“基层医疗卫生机构”为主要内容发布了《关于推进基层医疗卫生机构实施医养结合服务的通知》（卫计基卫〔2015〕22号）。安徽合肥于2016年3月以“纳入医保定点”为主要内容发布了《关于医养结合型养老服务机构纳入我市基本医疗保险定点机构范围的试行意见》。

福建三明三元区于2015年6月以“社区卫生服务机构”为主要内容发布了《关于印发〈三元区加强社区卫生服务机构建设做好医养结合和分级诊疗工作的实施方案〉的通知》（元政办〔2015〕62号）。福建三明梅列区于2015年7月率先以“成立工作协调小组”为主要内容发布了《关于成立医养结合工作协调小组的通知》（梅政办〔2015〕75号）。福建于2017年2月率先以“专家库”为主要内容发布了《关于遴选推荐省级医养结合专家库成员的通知》（闽卫家庭函〔2017〕51号）。

广东深圳于2017年3月率先发布了《医养融合服务规范（SZDB/Z 231—2017）》，国家层面则于2019年12月发布相关政策《关于印发医养结合机构服务指南（试行）的通知》（国卫办老龄发〔2019〕24号）。

海南海口于2014年6月最早以“医养结合试点”为主要内容发布了《关于印发我市开展医养结合试点促进养老服务业发展若干办法的通知》（海府办〔2014〕132号）。

河北邯郸于2016年8月率先以“联席会议制度”为主要内容发布了《关于建立邯郸市医养结合局际联席会议制度的通知》（邯政办字〔2016〕125号）。

河南于2015年9月先于国家开展了“医养结合监测”工作，发布了《关于报送医养结合相关数据的紧急通知》，国家层面则于2017年发布《关于开展医养结合监测工作的通知》（国卫办家庭函〔2017〕207号）。

湖北武汉江汉区于2014年2月率先以“工作领导小组”为主要内容发布了《关于成立江汉区医养融合康复养老服务工作领导小组的通知》，国家层面暂未出台相关政策。

江苏于2014年8月率先发布了《关于全面推进医养融合发展的意见》，先于国家层面的84号文件发布。江苏常州于2014年9月率先以“医养融合服务体系建设”为主要内容发布了《关于加快医养融合服务体系建设的实施意见》（常政发〔2014〕124号）。

陕西安康于2016年3月率先发布了医养结合相关规划《关于印发〈安康市医养结合发展规划（2016～2020年）〉的通知》（安卫计发〔2016〕13号）。陕西杨凌示范区于2017年2月以“培训”为主要内容发布了《关于印发养老机构从业人员医养结合素养知识培训方案的通知》（杨管社发〔2017〕16号）。陕西于2017年12月率先以“示范典型”为主要内容发布了《关于拟列为医养结合示范典型养老机构的公示》；国家层面则于2019年12月开始开展典型经验征集推广工作，发布了《关于开展医养结合典型经验征集推广活动的通知》（国卫办老龄函〔2019〕583号）。

云南西双版纳州于2017年8月以“机制建设”为主要内容发布了《关于推进医养结合机制建设进一步落实医疗卫生机构与养老服务机构协作签约工作的通知》（西医养办〔2017〕2号）。

重庆南岸区于2014年率先发布了《关于“医养结合”养老机构管理办法（试行）》（南民发〔2014〕226号）。

四 综合指数分析

综合政策完善度、名称创新、时间创新、力度4项指数，得出各地区的综合指数。综合指数涉及31个省份、172个地级市和228个县（市、区），其他未涉及的地级市和县（市、区）的综合指数为0。各地区综合指数见附表2。综合指数的计算公式为：综合指数=（政策完善度指数+名称创新指数+时间创新指数+力度指数）/4。其中，力度指数从立法层面构建政策指数，当某地出台的政策为法律法规时，力度指数为1，未出台为0。

省级层面，河南的综合指数最高，为0.67，涉及政策完善度、名称创新、时间创新3项指数。甘肃的综合指数为0.50，青海的综合指数为0.42，安徽、福建、江苏、辽宁、内蒙古、山西、陕西7个省份的综合指数均为0.33。贵州、河北、宁夏3个省份的综合指数均为0.17。重庆的综合指数为0.10。其余18个省份的综合指数均为0.08。贵州、河北、宁夏、重庆以及其余18个省份主要是通过政策完善度获得的综合指数值。

地级层面，山东枣庄的综合指数最高，为0.42。安徽芜湖、安徽宿州、甘肃兰州、广东广州等12个地级市的综合指数均为0.33。安徽合肥、广东深圳、海南海口等15个地级市的综合指数均为0.25，主要是通过名称创新或时间创新获得的综合指数值。江苏淮安、江苏泰州、江苏宿迁和浙江台州4个地级市的综合指数均为0.17。其余140个地级市的综合指数均为0.08。江苏淮安、江苏泰州、江苏宿迁、浙江台州和其余140个地级市主要是通过政策完善度获得的综合指数值。

县级层面，重庆南岸区的综合指数最高，为0.58，政策完善度、名称创新、时间创新都有涉及。山东青岛李沧区、山东潍坊安丘市的综合指数均为0.33，主要是通过政策完善度和名称创新获得的综合指数值。福建三明大田县、福建三明梅列区、福建三明三元区等9个县（市、区）的综合指数均为0.25，主要是通过名称创新或时间创新获得的综合指数值。河北石家庄辛集市的综合指数为0.17。其余215个县（市、区）的综合指数均为0.08。河北石家庄辛集市和其余215个县（市、区）主要是通过政策完善度获得的综合指数值。

综合省级、地级、县级层面情况，综合指数前三名依次为河南（0.67）、重庆南岸区（0.58）、甘肃（0.50）。其中，河南在政策完善度方面出台了84号文件和207号文件的对应政策，并获得了名称创新指数和时间创新指数。重庆南岸区出台了84号文件的对应政策，并获得了名称创新指数和时间创新指数。甘肃的政策完善度指数为1，并获得了名称创新指数。