第五节 推进医养结合高质量发展的政策建议

伴随社会主要矛盾的转变，需要着力提升发展的质量和效益，更好地满足人民群众在医疗卫生和养老照护服务方面日益增长的需求。当前我国医养结合养老服务体系建设依然面临诸多挑战，合理应对主要挑战有助于维护基本权利，回应老龄需求，提升供给效率，拓展产业边界，促进供需匹配，改善治理绩效，建议主要包括几个方面：加强顶层设计，营造良好的政策和营商环境；发挥平台作用，扩大医养类服务消费总量；加快新基建速度，加大数字智慧医养支持力度；强化要素支撑，确保医养结合可持续发展；发挥体制优势，促进医养结合体协同共治。

一 加强顶层设计，营造良好的政策和营商环境

把顶层政策理念转变成一系列政策和制度，才能进行微观层面的运作。医养结合体现了老年人的现实需求，也是缓解我国老龄化社会问题的新思路，更是实现健康老龄化和积极老龄化的必由之路。

一方面，完善的顶层设计需要建立在经济社会发展基础之上。医养结合养老服务体系作为一项社会保障制度，一旦超过经济社会发展水平，就会成为经济社会发展的障碍和负担。经济发展水平会制约社会保障的规模、结构和水平，因此，在进行医养结合养老服务体系顶层设计时，必须考虑我国各地经济发展水平，制定一套合理适度的医疗卫生与养老服务保障政策，避免泛福利化倾向。要逐步完善市场化建设，逐步提高筹资能力，促进医养结合领域的竞争。

另一方面，立法是医养结合体系进一步优化和完善的基础。国际经验表明，如果缺少必要的制度安排，就难以保证财政对医疗和养老领域的投入，很难建立起相应的医养结合养老服务体系。2020年6月1日，我国卫生健康领域第一部基础性、综合性法律《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》正式施行。该法共包含十章、一百一十条，涵盖了基本医疗卫生服务、医疗卫生机构、医疗卫生人员、药品供应保障、健康促进、资金保障、监督管理和法律责任等多方面的内容。该法明确了我国医疗卫生与健康事业应当坚持以人民为中心，为人民健康服务，规定了医疗卫生事业应当坚持公益性原则，确立了健康优先发展的战略地位。这为医养结合养老服务体系的发展提供了法律保障。

二 发挥平台作用，扩大医养类服务消费总量

拓宽医养结合机构的服务范围，主要是针对医养结合发展程度的不充分所提出的。面对不同的老年群体，医养结合服务要不断拓宽服务范围。医养结合需要增加服务项目，满足老年人多元化需求，不断完善服务方式，提供有针对性的医养服务。医养结合发展的不充分主要体现在医养结合过于表面，没有落到实处，因此，拓展医养结合的服务范围一方面要兼顾“医”“养”两项功能，防止医养结合机构的定位模糊和功能偏离；另一方面，需要精准地为老年人提供多元化的服务。

不断培育医养结合服务平台，放宽养老服务市场准入条件，支持社会力量建设、运营养老照料中心、社区养老服务驿站等专业养老机构，为老年人提供多样化居家养老服务。规范居家养老入户服务内容和标准，提高居家养老服务水平。通过倡导全生命周期的大健康管理理念，丰富健康咨询、健康体检和疾病预防消费服务，引导居民的健康消费由治疗向预防转变。重点保障流行病防控、妇幼保健、老年慢性病防控、康复、护理等健康需求，夯实居民健康消费基础。提高基层医疗服务能力，推广家庭医生签约服务，细化老年人急需的居家医疗卫生服务项目，完善基层用药制度。深化国家级医养结合试点区建设，支持医养结合型养老机构发展。运用新技术、新模式，增加符合居民消费需求的远程监护、健康保健、中医养生、老年用品等养老产品和服务。建设一批休闲养生、特色医疗等养老服务项目，满足个性化、品质化养老消费需求，扩大医养类服务消费总量。

三 加快新基建，加大数字智慧医养支持力度

中国医疗卫生服务供给结构失衡在一定程度上加剧了医疗卫生服务供给不足的问题，而城乡之间老年人群分布差异，又进一步加深了老年人群医疗与养老服务资源的匹配矛盾。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》提出，要根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源。

医疗养老应当合理纳入新基建，政府的投入能够吸引更多的社会资本转向医养结合，从而为医养结合高质量发展提供稳定的资金来源。政府应坚持主导地位，加大对医养结合资金端的投入，以保障我国医养结合项目的可持续发展。[26]同时，还有学者指出，面对我国人口基数大、老龄人口多且增长速度快的现状，仅靠政府的力量很难高效解决日趋紧张的老年人医疗与养老的需求问题，因此提出我国政府在推进医养结合工作中，应简政放权，鼓励社会资本进入，引入竞争机制，实现公共服务社会化。[27]

四 强化要素支撑，确保医养结合可持续发展

中国的老龄人口分布不均，东西部、城乡之间的差异较大，老龄化出现地区失衡。因此，有学者提出，我国可根据各地区的实际情况，在合理配置医疗与养老资源的基础上构建区域养老医疗一体化护理体系。一方面有利于形成完善的医养结合运行机制，另一方面有利于实现区域的服务均等化发展。信息一体化建设也是养老医疗一体化体系的重要组成部分。一体化的健康服务信息化建设的总体设计目标是实现社区服务、公共卫生等系统的动态整合与综合管理，需要提供高效、统一、可靠的信息中心和交换平台。[28]目前，医养结合的信息化程度并不高，全面联网的医养平台还未建立起来，信息化手段未得到有效利用，导致养老和医疗的相关信息不完善，提供的服务也比较有限。[29]建立一体化的信息平台，便于区域内以及区域之间的医养结合机构交流、分享，发挥发达地区尤其是城市地区的优势，带动相对落后地区医养结合的发展，实现服务均等化。

人才是提高医养结合服务质量和加快其发展进程的关键。医养结合型养老机构的特殊性决定了其工作人员必须具有护理和医疗两种知识和技能，而我国医养结合起步较晚，国内缺乏相关的专业人才。医养结合养老服务是一项专业化服务，需要不同专业层次、得到规范化培训的专业护理人员，而目前专业医护人才匮乏、照护人员服务水平有限、专业照护人才培养体系缺乏等现象严重。[30]因此，要实现医养结合高质量发展，制定合理的人才引进机制是必不可少的。制定人才引进优惠政策，鼓励相关专业优秀毕业生、离退休医疗工作人员到医养结合养老服务机构工作，使优势资源得到合理利用。

五 发挥体制优势，促进医养结合体协同共治

推动医养结合，就在于实现医疗照护模式变革。归根到底，是要从现在的“治已病”转变到“治未病”，从现在的“养已老”转变到“养未老”，使老年人在养老的同时能够得到个性化、针对性医疗以及规范化健康管理服务，达到“有病治病，无病养老；应医不养，应养不医”的服务目的。医学模式正在转向一切为了全人类的医学，总体思路与方法正在从对抗医学转为整体医学，在“治未病”“养未老”的过程中，养老照顾本就擅长的预防性服务一定会起到积极作用。

唯有遵循建立系统理念和全景思维的医养结合，构建完善日常体检、预防保健、风险评估、慢病管理、康复保健、上门照护、生活照顾、短长期托养、安宁疗护等全方位服务链条，才能消除预防、治疗、康复、照顾之间的隔阂，实现整合协同，共同服务于健康老龄化行动。