第二节 扶贫政策作为一种制度建构

我国先后实施的《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，在国家层面建构了我国扶贫政策的系统性框架，也成为我国不同层面扶贫行动的结构化基础。

20世纪80年代中期，中国开始有组织、有计划地实施大规模的扶贫开发行动。1994年，国务院制定和发布了《国家八七扶贫攻坚计划》，这是我国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。《国家八七扶贫攻坚计划》的实施推动了我国贫困状况尤其是农村贫困状况的显著改善。1994～2000年，我国农村绝对贫困人口从7000万人减少到3209万人，贫困发生率从7.6%下降到3.5%；同期，扶贫工作重点县的绝对贫困发生率从25.9%降至8.9%。截至2000年底，全国贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89%、69%和67.7%。[15]

2001年6月，国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，[16]提出解决温饱问题和巩固温饱成果并重，与《国家八七扶贫攻坚计划》以解决温饱问题为主的扶贫目标有明显区别，继续坚持开发式扶贫方针，强调以经济建设为中心，以市场为导向发展生产力。2001～2010年，我国农村扶贫标准从2000年的865元逐步提高到2010年的1274元，按照这一标准线，我国农村贫困人口数量从2000年的9422万人减少到2010年底的2688万人，农村贫困人口数量占农村总人口比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。[17]贫困分布上，中西部地区尤其是西部地区贫困发生率下降较快，中部地区由8.8%下降到2.5%，西部地区由20.6%下降到6.1%；东部地区贫困人口比重由10.2%下降到4.6%，西部地区则由60.8%上升至65.1%，贫困人口进一步向西部地区集中。

2011年，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，对我国扶贫形势的整体变化做出了精准判断，认为“我国扶贫开发已经从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”，提出“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”，构建专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的扶贫战略体系，从而稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房安全，简称“两不愁、三保障”。2011年至2015年，现行标准下我国农村贫困人口减少了1亿多人，贫困发生率降低了11.5个百分点，贫困地区农民收入大幅提升，贫困人口生产生活条件明显改善，上学难、就医难、行路难、饮水不安全等问题逐步缓解，基本公共服务水平与全国平均水平的差距趋于缩小。截至2015年底，我国还有5630万农村建档立卡贫困人口，主要分布在832个国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区县和12.8万个建档立卡贫困村，多数西部省份贫困发生率仍旧在10%以上，8个民族省区贫困发生率达12.1%；现有贫困人口贫困程度更深、减贫成本更高、脱贫难度更大，[18]对2020年稳定实现现行标准下农村贫困人口“两不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障）、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困的脱贫攻坚战目标提出了挑战。

从《国家八七扶贫攻坚计划》以解决温饱问题为主，到《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》的解决温饱问题和巩固温饱成果并重，再到《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》和《“十三五”脱贫攻坚规划》巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段，扶贫政策逐级夯实成果且与时俱进。基于政策建构的整体性行动框架，扶贫工作从启动初时确立的18个贫困片区到592个贫困县，其后深入148200个贫困村，从片到点，实践层面逐级下沉的贫困瞄准机制进一步丰富和细化了我国的扶贫图景。

贫困瞄准机制可分解为三个层次。第一个层次是以贫困县为单位，即以县年人均纯收入为划分依据；2001年中央对扶贫重点县进行了调整，但总数依然为592个。自1986年我国开始有组织、有计划地进行扶贫干预行动以来，贫困县作为行动组织单位的做法贯穿始终；在这一过程中，贫困县也从最初作为扶贫项目的客体化目标对象，逐渐演变为各级各类优惠性政策和资源供给叠加的行动主体。“贫困县”这一主体身份之上附着的优惠政策可大致分为三类：第一类，国家专项扶贫资金分配政策倾斜；第二类，国家给予贫困地区的交通、水利、金融、科技、教育、电力、人口、卫生、文化、旅游等行业性优惠政策，例如产业招商引资税收优惠政策、土地优惠政策、扶贫贷款等；第三类，国家财政转移支付政策倾斜。贫困县在国家转移支付这一项上能够获得很大支持力度，包括人员工资、重点产业项目税收减免和优惠补贴等。[19]

贫困瞄准机制的第二个层次以贫困村为单位，根据亚洲开发银行的参与式贫困指数（PPI）进行识别。随着《国家八七扶贫攻坚计划》的实施，我国农村的贫困问题得到极大缓解，县级贫困人口数量和占比迅速下降；贫困人口分布逐渐从片状转为点状，从而导致以县为单位的贫困瞄准机制有效性逐渐降低。至2002年，我国共确定14.8万个贫困村，占全国行政村总数的21.4%；除北京、上海、天津以外，其他省区市均有贫困村；这些贫困村分布于全国1861个县域中，占全国县单位总数的68.8%，覆盖的贫困人口占全国总贫困人口数量的83%；相较而言，重点县的瞄准方式只能覆盖贫困人口的61%。因此，《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》在实施过程中将县级瞄准调整为村级瞄准，以适应我国贫困状况的阶段性特征。

贫困瞄准机制的第三个层次是以贫困户为单位，不同于县级和村级瞄准强调行政区划单位的整体性，贫困户瞄准更加强调家庭和个体的具体性，扶贫措施更加强调落实到特定的家庭和人。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”的概念；2015年6月，习近平总书记在集中连片特困地区扶贫攻坚座谈会上进一步指出，扶贫工作要做到“六个精准”，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，“措施到户精准”即贫困户瞄准机制的具体化表述。贫困户瞄准的基础是贫困户信息建档立卡，通过村有卡、乡有册、县有簿的方式实现扶贫过程的动态管理。基于贫困户信息摸底，针对贫困人口的不同类型特征采取相应的扶贫措施，例如对具有劳动能力的贫困人口，扶贫侧重赋能以提升自我发展的能力；对丧失劳动能力的贫困人口，从社会保障和救济途径实现托底式救助；财政扶贫资金则从最初重点投入基础设施建设扩展为向贫困户倾斜。“精准扶贫”这一理念在扶贫实践中与贫困户瞄准机制有机结合，实现了我国扶贫行动的视角从宏观到中观，进而又从中观到微观的转变，也实现了我国扶贫工作从物质性投入到关注主体性人的转向。

总体而言，基于《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》等系列扶贫战略规划，我国扶贫行动经历了从侧重区域瞄准的救济式扶贫（1978～1985年）到侧重贫困县瞄准的开发式扶贫（1986～2000年），再到侧重贫困村瞄准的综合性扶贫（2001～2010年），直到以片区攻坚和六个精准为重点的精准扶贫（2011年至今）几个阶段性转化；[20]我国扶贫行动坚持普惠政策和特惠政策相结合，在加大农村、农业、农民普惠政策支持力度的基础上，对贫困人口实施特惠政策，做到了应扶尽扶、应保尽保。[21]至此，我国贫困治理从以政策支持为代表的理论指导到以贫困瞄准机制为代表的行动路径，逐步建立起一套既适应国家和地方情境又吸收借鉴了国际先进经验的国家贫困治理体系结构。