第三节 金融精准扶贫的理论背景：小额信贷瞄不准问题
一 小额信贷瞄不准问题
扶贫资金尤其是贴息贷款和无偿援助在抵达贫困农户之前就发生偏离，被乡村中的非穷人抢走，这是一个迄今为止仍未得到解决的世界性高难问题，被称为瞄不准现象或定律。[11]各种研究表明，小额信贷在瞄准最贫困者（the poorest）方面是无效的（ineffective）。Hossain和Knight认为，如果这些脱贫者在脱贫后仍然从格莱珉银行获得贷款的话，格莱珉银行是否瞄准了所有穷人这一问题仍然存在。[12]Ahmad的研究支持了这一观点，他认为即便小额信贷惠及了最贫困者，次贫困者（less poor）仍然比最贫困者（the poorest）从小额信贷中获益更多。[13]Hulme 和 Mosley对7个国家13个小额信贷机构的研究表明，小额信贷对于经济水平在贫困线或以上的客户的平均收入的影响大于贫困线以下的；对于非常贫困的客户，相对于与他们的条件基本相似的对照组的农户，贷款的影响总体上还是正面的，不过这种影响力较小，有时甚至还是负面的，如造成了负债。[14]Navajas等对玻利维亚小额信贷机构的研究表明，小额信贷机构的客户的收入水平绝大多数是在贫困线附近，这些客户并不能代表最贫困人口。这表明了小额信贷在扶贫上所起的作用是有限的，它通常只能作用于某一层次的贫困者。[15]许多小额信贷机构排斥最贫困者，原因很简单，与不瞄准最贫困客户的机构相比，瞄准最贫困客户的机构的财务效果不够好，[16]在没有恰当的信贷产品和瞄准最贫困户的途径的情况下，即便是设计良好的小额信贷项目也不可能对最贫困户产生积极影响。
由于强调财务可持续和商业性，小额信贷已经出现了从瞄准最贫困者转向更偏爱较富裕群体的“使命漂移”（mission drift）。如果允许以效益最大化为第一目标，那么，小额信贷机构就会偏爱那些信誉更卓越的人，最贫困者自然而然就会被边缘化。小额信贷甚至出现向高端客户偏移而忽视穷人需求的强烈倾向，较贫困客户往往被排斥，[17]随着时间推移，最终，穷人在小额信贷客户中逐渐消失。[18]复制孟加拉国GB模式的小额信贷产业都发生了变形（metamorphosis），如小组借贷模式被个人借贷和村银行取代；借贷规模扩大，失去“小额”的味道；小额信贷的最优运行（best practice）被理解为财务能够完全自我维持（full financial self-sufficiency）；一些小额信贷机构转变为正规金融机构或营利性银行（profitable banks）。[19]Hulme甚至认为，除了孟加拉国以外，小额信贷产业（the microfinance industry）根本就没有触及贫困。学者们研究中国问题时，同样也发现了瞄不准问题。[20]Park 和 Ren发现，在非政府的小额贷款项目中，最富裕的农户一般被排除了，但在合乎要求的农户中，富裕和贫困的人群有同样的可能性参与项目。[21]熊惠平认为，中国的小额信贷自1990年以扶贫为主旨引入以来，从早期农信社的农户小额信贷，到后来的约300个非政府组织主导的项目型小额信贷，再到新生的商业性小额贷款组织试点，其异化倾向已较为明显。[22]汪三贵在对贵州省草海的社区基金小额信贷项目的研究中发现，参与项目的农户在净收入、资产价值、人均粮食产量以及平均受教育年限方面都显著地高于没有参加项目的农户。[23]基于对河北省易县和河南省南召县借贷者的调查，孙若梅发现扶贫社能够瞄准每个收入组的农户，但是瞄准不同收入组的比例有差异，小额贷款的借贷者主要是项目所在地区的中等或中等以上收入的农户。[24]黄祖辉等的研究认为，同一地区内部不同类型农户参与正规信贷的情况存在较大差异，其参与程度随家庭收入和财产的增加而增加，即收入中等或收入较低的农户参与农村正规贷款的程度较低。[25]程恩江和Abdullahi D. Ahmed对我国四个贫困县经营良好的小额信贷机构的研究发现，农信社瞄准了最高收入的农户，而服务于贫困农户的主要是非正规金融。[26]在中国的贫困地区，小额信贷项目一般而言没能直接为贫困地区的贫困人群提供小额贷款，而是使农村的贷款服务从最高收入的农户扩展到了中等和中等以上收入的农户。小额信贷机构自动地瞄准了非农生产活动，因为农户的非农经营活动更可能产生现金收入，能够满足小额信贷每周或每双周分期还款的要求。
二 小额信贷瞄不准的原因
在研究小额信贷瞄准的效率和瞄不准的影响之后，学者们从不同角度分析了瞄准偏差及原因。
首先，许多学者从供给的角度来解释瞄不准问题。从客户甄别方面，孙若梅、刘西川等都认为成功的小额信贷十分依靠严格的甄别机制，以确保借出去的贷款能够被偿还。[27]小组成员和项目工作人员需要非常认真地识别出潜在的风险客户。管理人员不一定严格按照甄别机制和贷款标准发放贷款，以及小额信贷机构从单纯追求扶贫目标转向扶贫与机构可持续性并重的“双赢”战略转移，加剧了目标偏移程度。此外，孙若梅认为，小额信贷偏好有稳定的家庭收入、多样化的收入来源和有些资产的客户（通常是穷人中经济状况略好些的），[28]因为这样的客户即便在小额贷款投资的项目活动中不能创造足够的收入和利润，也可以偿还贷款。此外，贷款机构还会担心，赤贫的家庭有可能将贷款直接消费掉，或者把来自贷款投资活动的收入用于消费，或者因为他们过于贫困而无法通过项目活动产生足够的短期收入来分期偿还贷款。
其次，学者们还从需求的角度解释了瞄不准问题。刘西川等的研究表明，小额信贷瞄准目标从贫困户向富裕户移动的原因是大部分贫困户缺乏对给定小额信贷产品的需求，而部分富裕户对变通了的小额信贷产品有较强的需求。[29]还有学者发现，在我国，农户工资收入的增长倾向于减少农户对小额贷款的需求。因为许多能挣到工资的农户在非农业经营活动上的投资机会非常有限。[30]
最后，有学者从其他角度来解释。Seibel等认为，许多小额信贷机构复制格莱珉银行模式却没有获得格莱珉银行的效果，其原因在于没有把握格莱珉银行利用社会资本的精神，要复制该模式，应该首先注意利用和培育具有当地特色的社会资本。[31]孙若梅提出瞄准的贫困程度是当地经济发展水平的函数，在收入水平很低和普遍贫困的地区，瞄准的家庭总体更加贫困。[32]熊惠平认为，非政府组织领导的小额信贷项目一直未被赋予金融机构地位而难获融资是重要原因，技术性偏差中蕴含的制度性偏差是潜在利益的主要诱因。[33]如果说小额信贷经受市场经济的洗礼而重生是必然的话，那么中国小额信贷的扶贫效应正在减弱，而且会越来越弱，这正在成为不可抗拒的现实。扶贫协商小组认为设定小额信贷利率上限也会导致瞄不准问题，特别是当小额信贷利率设定的上限太低时，小额信贷机构由于无法覆盖其操作成本，常常会逐步退出市场，发展更加缓慢，或者缩减在农村地区或其他成本更高地区的业务，因此，会阻碍贫困人口获得这种金融服务。[34]
三 解决小额信贷瞄不准问题的方法
学者们提出了解决这一问题的方法。Haarmann强调瞄准中出现的问题不能仅通过规章制度来解决，比如污名问题（the problem of stigma），但是，如果保证瞄准机制具有以下特征，那么，瞄准中出现的一些问题是可以解决的。一是，利率是合理的，公平地将真正需要小额信贷的人纳入进来；二是，必须让居民（特别是潜在的受益人）知道他们是符合项目条件的；三是，瞄准方法必须是可确定的和可观测的；四是，评估贫困程度时不能产生激励倒错（perverse incentives）；五是，对于申请人来说，申请过程处理起来必须清晰简单；六是，对于工作人员来说，规章制度处理起来要简单容易；七是，客户甄别过程不能被操纵，也不应该是可以主观解释的（subjective interpretation）。[35]瞄准方法的选择应该平衡两个方面因素，一方面是聚焦于脆弱人群，另一方面是使信用风险（fiduciary risk）最小化。世行秦巴小额信贷扶贫项目监测报告中指出，保证对象识别的贫困性质必须侬靠一种自上而下的技术标准、廉洁有效的干部系统、工作的专业化和细致化程序以及良好的监测反馈系统。如果体制和技术标准设计合理，它本身具有一种对贫困农户的自动寻找功能。反之，则容易出现向非贫困对象的偏离。熊惠平认为，形成一种良性的利益表达、利益博弈协调机制以及利益冲突的制度化解决机制是关键。[36]只有小额信贷机构在项目设计之初就以为穷人服务为目标，才有可能让穷人成为客户。还有学者从需求方面来寻找解决瞄不准问题的办法。他们认为小额信贷项目可以通过改进贷款产品、更好地向农民推销这些产品等措施来提高小额贷款机构的覆盖率，而通过改善贫困地区农户的非农生产机会也能提高小额信贷机构的覆盖率。[37]覆盖面的扩大需要以信贷市场参与程度的提高为前提，而市场参与程度又以农户对正规信贷存在需求为必要条件，在我国目前农户对信贷需求不足的现实下，在不改变现有正规贷款产品、服务的情况下，单纯通过增加信贷供给来追求贷款覆盖面扩大的做法是低效的。如果机构能够针对农户信贷需求的现实特点，积极改进原有（或开发新的）信贷产品和服务方式，则有可能释放农户对信贷的潜在和隐藏需求。长远地看，重视、培育和积极挖掘农户的信贷需求才是促进农村正规金融市场可持续发展的根本出路。[38]
[1] 由于农户是主要的需求者，小额信贷通常指农村或农户小额信贷。
[2] 熊惠平：《“穷人经济学”的信贷权解读——小额信贷“瞄而不准”的现实考量》，《商业研究》2007年第8期。
[3] 吴国宝：《扶贫模式研究：中国小额信贷扶贫研究》，中国经济出版社，2001。
[4] CGAP，“Key Principles of Microfinance，” Consensus Guidelines （2004a）.
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[10] 程恩江、Abdullahi D. Ahmed：《信贷需求：小额信贷覆盖率的决定因素之一——来自中国北方四县调查的证据》，《经济学》（季刊）2008年第4期。
[11] 世界银行：《中国战胜农村贫困》，中国财政经济出版社，2001。
[12] Farhad Hossain，and Tonya Knight，Financing the Poor：Can Microcredit Make a Difference？Empirical Observations from Bangladesh（Social Science Electronic Publishing 3808，2008），p. 117.
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[17] H. A. J. Moll，“Microfinance and Rural Development：A Long Term Perspective，” Journal of Microfinance 7（2005）：13-31.
[18] S. Navajas，M. Schreiner，R. L. Meyer，C. Gonzalez-Vega，and J. Rodriguez-Meza，“Microcredit and the Poorest of the Poor：Theory and Evidence from Bolivia，” World Development 28（2000）：333-346.
[19] Gwendolyn Alexander，Microfinance in the 21st Century：How New Lending Methodologies May Influence Who We Reach and the Impact That We Have on the Poor，2000.
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[21] Albert Francis Park，and Changqing Ren，“Microfinance with Chinese Characteristics，” World Development 29（2001）：39-62.
[22] 熊惠平：《“穷人经济学”的信贷权解读——小额信贷“瞄而不准”的现实考量》，《商业研究》2007年第8期。
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[24] 孙若梅：《小额信贷与农民收入》，中国经济出版社，2005。
[25] 黄祖辉、刘西川、程恩江：《中国农户的信贷需求：生产性抑或消费性——方法比较与实证分析》，《管理世界》2007年第3期。
[26] 程恩江、Abdullahi D. Ahmed：《信贷需求：小额信贷覆盖率的决定因素之一——来自中国北方四县调查的证据》，《经济学》（季刊）2008年第4期。
[27] 孙若梅：《小额信贷与农民收入》，中国经济出版社，2005；刘西川、黄祖辉、程恩江：《小额信贷的目标上移：现象描述与理论解释》，《中国农村经济》2007年第8期。
[28] 孙若梅：《小额信贷与农民收入》，中国经济出版社，2005。
[29] 刘西川、黄祖辉、程恩江：《小额信贷的目标上移：现象描述与理论解释》，《中国农村经济》2007年第8期。
[30] 程恩江、Abdullahi D. Ahmed：《信贷需求：小额信贷覆盖率的决定因素之一——来自中国北方四县调查的证据》，《经济学》（季刊）2008年第4期；黄祖辉、刘西川、程恩江：《贫困地区农户正规信贷市场低参与程度的经验解释》，《经济研究》2009年第4期。
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[32] 孙若梅：《小额信贷与农民收入》，中国经济出版社，2005。
[33] 熊惠平：《“穷人经济学”的信贷权解读——小额信贷“瞄而不准”的现实考量》，《商业研究》2007年第8期。
[34] CGAP，“Interest Rate Ceilings and Microfinance：The Story So Far，” Occasional Paper 9（2004b）；CGAP，“The Impact of Interest Rate Ceilings on Microfinance，” Donor Brief 9（2004c）.
[35] D. Haarmann，From the Maintenance Grant to a New Child Support （Cape Town：University of the Western Cape，1998），pp.728-734.
[36] 熊惠平：《“穷人经济学”的信贷权解读——小额信贷“瞄而不准”的现实考量》，《商业研究》2007年第8期。
[37] 程恩江、Abdullahi D. Ahmed：《信贷需求：小额信贷覆盖率的决定因素之一——来自中国北方四县调查的证据》，《经济学》（季刊）2008年第4期。
[38] 黄祖辉、刘西川、程恩江：《贫困地区农户正规信贷市场低参与程度的经验解释》，《经济研究》2009年第4期。