Ⅱ 乡村振兴与社会治理篇
Ⅱ Rural Revitalization and Social Governance
乡村振兴战略背景下乡村治理的调研思考
高林照[1]
摘要：本报告立足实施乡村振兴战略这一重大历史任务，以河南省乡村治理的探索与实践为例，对河南省近年来推进乡村治理工作的成效和经验进行了概括。调研发现：近年来河南省乡村治理在持续推动基层组织建设、深化村民自治实践、探索乡村法治德治建设和抓实抓好平安建设等方面取得了一定成效；但仍存在由社会变迁所造成的人口结构变化、经济状况分化、村庄形态多样和村民法治意识较弱等乡村治理难题；建议从提升农村基层党组织建设能力、基层政府治理能力、乡村公共服务能力、村民参与能力、社会协同能力、道德教化能力几个方面入手，不断提高乡村社会治理水平。
关键词：乡村振兴 乡村治理 治理水平
近年来，乡村治理被纳入乡村振兴战略的整体格局中，逐步形成了以党委统一领导，综合运用自治、法治、德治等多种治理方式，调动政府行政管理部门、村民以及其他多种社会治理主体协同参与的综合性治理体系。为进一步促进乡村治理工作有效开展，助力乡村振兴战略的深入实施，笔者先后到河南省安阳、鹤壁等市实地调研，并与河南省直相关部门沟通了解情况，对乡村治理工作有了初步认识和了解，形成了若干思考。
一 河南省乡村治理工作开展现状
近年来，河南省坚持以农村基层党组织建设为统领，持续深化村民自治实践，大力推进乡村法治、德治、平安建设，在基层组织建设、村民自治、乡村法治、乡村德治以及平安建设等方面进行了有效探索。
（一）持续推动基层组织建设
全省以推动全面从严治党向基层延伸为牵引，以落实基层党建工作责任制为主线，以提升农村党组织的组织力、充分发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用为重点，狠抓农村基层党建工作，为农村综合治理体系建设提供了坚强有力的组织保证。一是坚持“书记抓、抓书记”，明确农村基层党建责任。严格落实各级党委主体责任和党委书记第一责任人责任，制定出台《落实抓乡促村强化党建责任八条措施》，强化抓乡促村，落实直接责任，明确发挥乡镇党委在农村基层党建中的龙头作用。二是坚持“抓选配、提素质”，加强骨干队伍建设。把政治标准放在首位，抓住选、育、管、用等关键环节，采取有力措施，强化基层党组织书记等骨干队伍建设。比如，鹤壁市淇县实施“头雁回归创业”计划，成功将31名机关事业单位退休干部、成功企业家、优秀复退军人选配为村级组织带头人。其中，大石岩村村支书徐光是省质监局退休干部，本可安享退休时光，他却不忘桑梓，积极发挥余热，毅然回村担任村党支部书记，投身到脱贫攻坚工作中去，带领乡亲把荒山变成了宝山、把山区变成了景区、把土路变成了油路、把穷村变成了富村，成为带领乡村致富的一名“领头雁”。三是坚持“强体系、抓规范”，筑牢组织建设基础支撑。把建强基层党组织作为党建工作的基础和关键，采取有效措施，不断提高基层党组织建设水平。比如，林州市、汤阴县、浚县等或制订实施方案，或出台实施意见，强化制度建设，筑牢基础支撑，提升支部工作规范化水平，切实增强支部战斗力。四是坚持“抓活动、树形象”，强化党员干部责任意识。创新组织活动开展形式，强化党员教育管理，加强基层支部建设，强化党员责任意识。比如，汤阴县大力实施“一旗一徽一树”（党旗雕塑、党徽灯箱、党员形象树）全覆盖工程，让村级组织活动阵地的党旗飘起来、党徽闪起来、党员身份亮起来。浚县全面推行农村“红色阵地”标准化建设，所有村级活动场所做到有国旗配备、有党徽设置、有党员承诺、有服务成效的“四个有”。这些举措均增强了基层组织的凝聚力和战斗力。
（二）村民自治实践逐步深化
近年来，全省围绕健全村级民主自治体系、开展农村基层社会治理创新、探索推进农村社区治理，不断完善以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度。一是民主选举更加严格。在2018年第九届村委会换届选举中，全省各地按照“三有三带”标准和“十不宜”清单，结合实际细化“负面清单”，写进村（社区）选举办法，把不符合条件的人挡在门外。二是民主决策更加规范。结合深化拓展村级重大事务“四议两公开”工作法，全省各地着力从明确决策内容、规范工作程序、完善运行机制等方面加强民主决策制度化建设，极大地提升了村委会决策的程序化、制度化水平。三是民主管理更加科学。全省有98%以上的村制定了村规民约、村民自治章程、村民会议及村民代表会议议事规则等制度，99%以上的村建立了民主理财制度、村务管理制度和村财务审计制度；村委会在工作开展过程中能够有效采纳村民提出的意见和建议，形成了村民参与治理的良性机制。比如，淇县在村规民约制定过程中，通过村民代表大会讨论形成村规，并经村民签字认可后实施，真正使村规民约成了具有制度生命力的“人为程序”和“为人取向”。四是民主监督更加有效。随着村民民主监督制度不断完善，其机制和形式也在不断创新，有效发挥了对村委会及其成员的监督作用。比如，鹤壁市以财务公开为重点，拓展公开广度和深度，对群众关心的事项实行点题公开，扩大了公开面，调动了村民的监督热情和参与积极性。林州市在红旗渠廉政网的“三资”公开平台和市纪委“清风林州”微信公众号上公布各村财务支出情况，拓展群众监督、社会监督渠道；同时，该市500多个村都建起了廉政微信群，村里所有支出都第一时间在群里晒图亮相，即便远在千里的务工人员也能够及时了解村务开展情况。
（三）持续开展乡村法治建设
坚持把法治建设摆在乡村治理突出位置来抓，从加强基层组织建设、扎实开展乡村普法活动、大力实施乡村法治创建活动、加强公共法律服务体系建设等方面采取有效措施，不断提高乡村治理的法治化水平，群众法律意识、维权意识、参与意识不断增强，基层干部依法决策、依法办事、依法管理能力不断提高，乡村执法司法环境、社会治理环境不断改善。一是扎实开展乡村普法活动。“六五”普法期间，全省共举办农村“两委”干部法律知识培训、大学生村官法律知识培训等各类法治培训48673期，参加培训1030万人次，各地有计划、有组织地开展了“送法下乡”“讲法治、促和谐”等乡村普法活动，“法律进乡村”领导体制和工作机制逐步形成，农民群众的法治意识不断增强，遇事找法、化解矛盾用法、解决问题靠法的法律行为习惯初步养成。二是大力实施乡村法治创建活动。认真贯彻全面依法治省工作部署，把市、县、乡、村四级创建工作作为推进全省乡村法治建设的平台和载体，创新工作思路、健全工作机制、完善考核办法，有力推动了基层民主法治建设。比如，浚县运用“互联网+”形式，力推“指尖上”普法，通过县政府网“浚县法治建设”专栏、县电台“法治浚县在线”微信公众号、“法治浚县”微博、普法短信平台的建设，构建“四位一体”新媒体普法模式。三是加强公共法律服务体系建设。以司法所、基层法律服务所为主干的乡村法律服务网络初具规模。近年来，全省2462个乡村司法所累计为基层政府提供法律建议4.6万余条，制定依法治理规范性文件及指导制定村规民约5万件，参与调解疑难复杂民间纠纷86.5万起，为农民工讨回工资或人身损害赔偿款10.9亿元，乡村法律服务成效得到凸显。
（四）多元探索乡村德治建设
出台《推动移风易俗树立文明乡风三年行动计划》，开展移风易俗示范乡镇和示范村建设工作，全省共建设1051个示范乡镇、12954个示范村。推进村规民约、红白理事会、道德评议会、村民议事会、禁毒禁赌协会建设，遏制大操大办、攀比摆阔等不良风气，全省共有28189个行政村建立“一约四会”。商丘市柘城县成立县、乡两级红娘协会，组织659名红娘签订不哄抬彩礼承诺书，并加强对婚庆公司和民间演艺团体的监管引导；宁陵县规定白事“四菜一汤”标准，喜事随礼不坐桌。洛阳市栾川县明确规定红白事宴请不超过20桌，随礼不超过100元。与此同时，近年来，全省深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，通过评选表彰道德模范、寻找乡村“最美”等多种形式进行宣传教育、实践养成、典型带动，加强乡村道德建设，强化道德教化作用，为乡村社会秩序奠定良好的德治基础。比如，三门峡市卢氏县评选“文明家庭”“最美党员”。南阳市西峡县评选“家风之星”“美德之星”；淅川县开展家风家训征集寻访评选展示、党员干部立家训晒家风、好家风家训进校园进课堂等活动。信阳市组织道德模范和新乡贤走进农村开展新风故事讲述活动；信阳市光山县制定《“星级文明户”评选管理办法》，把移风易俗、脱贫攻坚等内容纳入考评标准。济源市开展选最美家庭、晒家庭幸福照、悬挂好家训家规等活动。安阳市林州市黄花镇每年举办最美儿媳、最美教师等评选活动，不仅隆重举办颁奖大会，还敲锣打鼓将获奖人及奖状送回家，起到很好的道德宣传教化、淳化乡村风气的作用；林州市陵阳镇柳林村通过建设家风家训馆、家风广场以及举办道德讲堂等多种形式，传承家风文化、培育良好家风，让重家庭、重家教、重家风成为特色，让家风传统文化在当代乡村治理实践中绽放出强大的生命力。
（五）抓实抓好平安建设
全省广大乡村以健全落实社会治安综合治理领导责任制为抓手，以加强基层综治组织建设、推进社会治安防控体系建设、完善矛盾纠纷排查化解机制建设“三大建设”为重点，以广泛开展基层平安创建活动为载体，持续加大工作力度，夯实了乡村治理的平安基础。一是深入推进扫黑除恶专项斗争。自2018年1月23日党中央部署扫黑除恶专项斗争以来，河南省高度重视，把开展专项斗争作为首要政治任务，围绕组织领导、机制建设、宣传发动、线索摸排、打击整治等工作，全方位推进扫黑除恶专项斗争深入开展，聚焦涉黑涉恶问题突出的重点地区、重点行业、重点领域，坚持依法严惩、打早打小，向黑恶势力犯罪发起强大攻势，侦办了一批群众关注度高、社会影响恶劣的黑恶势力犯罪案件。依法严惩各类黑恶势力及其“保护伞”，取得了阶段性成效，受到全国扫黑办的充分肯定。尤其是加强基层软弱涣散党组织治理，认真摸清软弱涣散党组织底数，针对涉黑涉恶问题突出地区和城乡接合部、集贸市场、移民拆迁安置点等重点区域，坚持“一村一策”，精准推进软弱涣散基层党组织整顿工作，为乡村有效治理营造了良好的社会政治生态。二是加强综治组织建设。健全制度、强化保障、完善机构、充实力量，明确乡镇党委书记担任综治委主任，配备综治工作专干，配备治保主任或综治协管员，大力推进乡、村两级综治中心规范化建设，打通服务群众“最后一公里”，最大限度地发挥维护稳定第一道防线作用。目前，全省农村地区的1978个乡镇（街道）全部完成规范化建设任务，45352个村（社区）完成建设任务，占98.7%。学习推广新时代“枫桥经验”，持续深化“一村（格）一警”长效机制，立体化社会治安防控体系、矛盾纠纷多元化解机制、社会心理服务体系、基层社会治理体系建设不断加强。三是推进治安防控体系建设。坚持从更高水平、更高层次、更高标准上构建点线面结合、人防物防结合、专群结合、网上网下结合的立体化社会治安防控体系，严厉打击违法犯罪，大力推进“雪亮工程”即公共安全视频监控联网应用，扎实开展群防群治，收到良好效果。尤其是全省持续推进公共安全视频大数据建设应用年活动，充分利用“探头站岗、鼠标巡逻”工作机制，通过视频监控系统的深度应用、高端应用、综合运用，有效服务并保障了公安机关打防管控工作，提升了社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平，视频导侦已成为打击犯罪最强劲的亮点，收到良好效果。调研中就有群众反映，摄像头安装上以后，小偷作案顾忌多了，老百姓也感觉安全多了。四是加强矛盾纠纷排查化解机制建设。坚持以人民为中心，把群众工作理念贯穿到矛盾纠纷排查调处各个方面、各个环节，完善机制、搭建平台、强化保障，有效预防和化解社会矛盾。比如，鹤壁市淇县强化干部责任，实行首问负责制，着力打造责任信访；依靠群防群治，推行人民调解，把矛盾纠纷化解在萌芽状态；立足群众自治，组织说事评理，用身边事教育身边人；坚持专群结合，开展评议会商，推动信访积案化，构建了新形势下层层递进、各有侧重、有机衔接、互为补充的矛盾纠纷调处化解综合机制。又如，林州市通过建立调解补贴机制，对案件调解成功的调解员进行绩效奖励，调动了调解员的积极性，并通过举办人民调解员典型案件分析会、片区调解员座谈会、邻近村庄调解员旁听会等多种共同调解会议，形成了共同研究、集体旁听、大家参与调解的多元化调解机制。五是积极创新综合治理模式。各地积极创新综合治理模式，将心理治理等纳入综合治理体系。比如，淇县创新平安乡村建设机制，将县心理咨询师协会办公点设置在司法局公共法律服务中心，并在每个乡综治办挂牌心理咨询师，将全县70个心理咨询师吸纳为平安建设社会力量；同时由财政出资，为全县所有风险等级在三级以上的精神病人缴纳监护人责任险，为其发生意外事故提供兜底保障。
二 当前乡村治理面临的困难和问题
总的来看，全省各地在乡村治理方面完善机制、创新形式，做了大量工作，取得了明显成效，但由于目前人口结构、职业收入和村庄形态等方面快速而剧烈的变迁，乡村治理难度不断加大，客观上存在着这样或那样的困难和问题。
一是人口结构变迁。随着城市化进程的加快，大量农村劳动力长期外出，有的还在城镇购房，他们虽然不在农村生活，但户口并没有转移到城市，这就出现了在外务工的青壮年劳动力不能参与乡村治理、在家留守的老人妇女儿童参与能力弱又不好治理的现象。调研中就有干部反映，青壮年劳动力外出打工的多，有时村委会换届选举都达不到开选比例的要求，更别说开展村庄工作了，甚至有邪教、诈骗人员专找留守人口比重大的农村进行活动，导致社会治理难度加大。
二是经济状况分化。在城市化、工业化的强大拉动效应下，农民兼业化、农民工职业分化极为明显，全省农村既有2800多万名外出务工人员，也有逾100万名的返乡创业人员，还有40万名从事休闲农业、农村电商的新农民和400万名产业集聚区转移就业农民，这些分化不仅造成了收入差距，还冲击了原有的乡村文化和社会秩序，特别是在经济利益的驱使下，农村传统的亲情关系有所淡薄，“认钱不认人”的现象时有发生，加大了治理难度。
三是村庄形态多样。随着农村基础建设尤其是乡村公路的建设发展，传统的点状式、街巷式村落形态正在发生变化，出现了沿公路布局的带状式村庄、沿资源或市场布局的环状式村庄、沿产业布局的组团式村庄等新形态，尤其是以村庄合并和村庄搬迁为标志的新型农村社区建设，使传统的村庄变成社区，使庭院式居住变成高楼式居住，乡村治理的方式方法发生了很大变化。
四是法治意识较弱。农村相对来说还是个熟人社会，相对稳定的社会结构更多的是依靠德治和人治。虽然乡村普法工作不断加强、农民法治意识有所增强，但一些农民的法律知识仍相对匮乏，法律素质有待提升。部分农民仅仅是达到敬法畏法的自发阶段，而没有进入懂法用法的自觉阶段，尤其是个别偏远山村，认情认理不认法的现象比较突出，仍习惯于把“法理情”认成“情理法”。
三 对进一步加强乡村治理工作的几点建议
治理有效是乡村振兴的总要求之一。提升乡村治理能力，是国家治理能力和治理体系现代化的重要组成部分。加强乡村治理工作，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，紧紧围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，聚焦发力，推动社会治理重心下移、力量下沉、保障下倾，不断提高乡村社会治理现代化、社会化、法治化、智能化、专业化水平，具体要提升“六种能力”。
（一）提升农村基层党组织建设能力
实施乡村振兴战略首要的是“坚持党管农村工作”，提升基层党组织建设能力是乡村振兴的基础。一是建立健全并强化村党组织政治领导的制度机制，加强和改进对农村自治组织、经济组织、社会组织、群众组织的领导，健全以村党组织为核心，村民委员会、村务监督委员会、集体经济组织、社会组织广泛参与的“一核多元”村级治理架构。建立健全村务联席会议制度，由村党组织书记召集有关组织负责人研究和商议本村日常工作。完善和落实村党组织定期听取村民委员会工作报告制度。健全以党建带动村级各类组织建设的协同治理机制，把党的主张转化为群众的自觉行动。二是强化乡镇党委建设，不断增强其对乡村多元治理体系建设的规划引领能力，全面提升乡村治理的整体性和协调性。为此，县委既要加强指导又要大胆放权，使得各地乡镇党委真正能从自身治理实际出发，整合各类治理资源，明确各类治理主体责任，协调各类治理方式，形成自治为基、法治为本、德治为先“三治融合”的乡村综合治理体系。三是切实加强农村党支部建设。把基层基础工作摆到战略位置，树立大抓基层、大抓支部的导向，选好配强党支部书记，建强基层骨干队伍，提升其凝聚组织、服务群众以及引领发展的能力。如淇县的“头雁回归创业”计划，打破地域、身份、职业界限，加强与外出务工经商人员、机关事业单位离退休干部、退休教师、大中专毕业生等的联系，把“走出去”的人才重新引回农村，为农村带头人队伍建设注入新鲜血液。
（二）提升基层政府治理能力
乡村治理中，政府治理能力是关键。一是充分利用本次机构改革的契机，切实理顺县乡政府在治理目标任务、治理资源方面的关系，合理设置乡镇政府在指导村委会开展自治和贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等方面的职能，提升乡镇政府统筹推进乡村综合治理体系建设的能力。二是加大培训力度，提升乡镇干部利用手机端APP、政务微信、政务网站等多种形式与村民沟通的能力，把知情权交给村民、决策权还给村民、监督权赋予村民，调动村民关心村级事务、爱护环境卫生、维护社会治安、促进社会和谐的自觉性与主动性，既助力政府实现数字化管理、推动“放管服”改革深入开展，又提高民生服务效率、增添干群沟通渠道。三是完善基层诉求表达机制和人民调解制度，积极推行村级法律顾问和人民调解员制度，确保村级治理依规依法。
（三）提升乡村公共服务能力
治理资源特别是行政性治理资源，要与国家治理目标相配套。要紧紧围绕建立充满活力和谐有序的乡村社会秩序，推进治理资源下沉，不断提升基层综合服务能力。一是推进服务下乡。完善农村社会化服务体系，加强为农业、农村和农民服务的功能。大力兴办群众性公益事业并推动基础设施建设，建设信息和政策服务平台。为农村经济发展提供优良的环境，积极解决农民的各种困难。充分发挥乡镇政府发展经济和带动农民致富的能力，遵循市场经济发展规律，把功夫用在市场培育、小城镇建设、产业结构调整上，实现城乡统筹协调发展。打破城乡界限，按照区域覆盖、制度统筹、标准统一的要求，统筹教育、医疗等基本公共服务设施的规划建设，由花钱养人向花钱办事转变，推进基本公共服务均等化。推行首问负责、一窗受理、全程代办、服务承诺等制度，让群众享受更加便利快捷的各类服务。二是创新农村社区化服务。对于城市周边地区和农村城镇的中心村，可借鉴城市社区建设和管理的办法。对于相对偏远但农民居住集中的中心村，应逐步引进城市社区化管理服务方式，提高村级综合管理服务水平。要把城市社区服务理念引入农村，保障农民享受到像城市社区居民一样快捷高效、周到全面的服务。
（四）提升村民参与能力
要通过宣传教育和实践养成等多种形式全面提升农民和各类乡村社会主体的素质，培育其社会治理参与能力。一是深入开展农村法治、技术以及素质培训。持续深化普法教育、创新乡风文明建设，使广大农民群众既知法懂法又守法用法，使道德新风既入脑入心又见行见效。要通过举办乡村学院、农村讲习所的形式，以再造农民来治理乡村、振兴乡村，可进一步推广汤阴县举办农民夜校的模式，该县298个行政村每村每周组织一两次农民学习活动，通过“学、讲、提、解、做”五字法，提升群众的思想觉悟、法律意识、科学素质，培养新时代新农民。二是充分发挥民间组织作用。加强组织引导，支持农村发展各类自治组织，充分发挥群众主体作用，积极发挥新乡贤作用，不断培育提升各类治理主体的参与能力。比如，淇县大石岩村支部书记徐光在返乡之初，面对村支部软弱涣散、村民人心不齐的状况，将村里的老党员、老军人、老干部、老模范、老教师、老家长、老骨干召集起来，成立了“七老”活动小组，在“四议两公开”的基础上又融入“七老议事商谈”制度，汇聚成一股强大的正能量，成为开展乡村治理工作的有益补充。
（五）提升社会协同能力
乡村振兴的根本是人才振兴，要提升乡村治理的协同能力，重点是人才的协同。一要加强社会工作者队伍建设。《河南省志愿服务制度化三年行动计划（2018-2020年）》要求，在县一级建立志愿服务中心，在乡镇政府所在地实现志愿服务站全覆盖，鼓励有条件的村（社区）建立志愿服务站，推动志愿服务在农村蓬勃发展。同时，基层政府也可以通过购买社会服务的方式引导社会组织参与乡村治理。可借鉴安阳市各村成立志愿服务队伍的做法，以空巢老人、留守儿童、残障人士为重点服务对象，通过集中服务、结对帮扶等形式，开展关爱行动；可借鉴济源市在农村开展邻里守望志愿服务活动的做法，引导农民群众就近送温暖献爱心。二要加强心理医生队伍建设。要在乡村医疗队伍建设中增加心理保健知识的培训，并将心理咨询师队伍有效整合到乡村治理体系中，补上乡村心理矫正工作的短板。要重视农村留守儿童、留守妇女、留守老人的心理健康问题，在农村学校开设心理健康教育课程或者开展心理咨询公益讲座，加强心理健康教育和辅导。
（六）提升道德教化能力
乡村德治建设在健全乡村治理体系、树立文明乡风方面具有不可替代的独特作用。一是加强农村诚信建设，健全征信系统，完善守信激励和失信惩戒机制，强化农民的社会责任意识、规则意识、集体意识、主人翁意识。建立道德激励约束机制，推广道德评议，成立道德评议会，开办道德讲堂、文化礼堂，开展德孝主题文化活动等。二是涵育文明乡风。持续深化文明村镇、文明家庭、星级文明户等创建活动，持续开展道德模范、好公婆、好媳妇等评选宣传活动，弘扬尊老爱幼、邻里和睦、勤劳致富、扶贫济困的文明风尚。加强科技、卫生知识教育，利用基层党校、农民夜校等资源，鼓励支持企业、合作社等参与开展技能培训，着力提升农民群众科学文化素质和致富技能。三是加强移风易俗。完善村民议事会、道德评议会、红白理事会、禁毒禁赌协会、孝善理事会等群众自治组织，做到有人管事、有章理事，遏制大操大办、攀比炫富等陈规陋习。规范农村党员和公职人员自办、参与红白事的标准和报告制度。
[1] 高林照，河南省政府研究室城乡建设研究处处长。