第一章 导论

一 研究背景及意义

（一）研究背景

当今世界多数国家实行公务员制度，其中的公务员辞职是公务员管理的重要内容，是公务员制度建设的重要方面。它既体现公务员有主动辞职的权利，又保证各国政府机关的“出口”畅通。中国公务员辞职是中国公务员制度的重要内容之一。它是在借鉴国外经验和中国传统经验的基础上，根据中国国情所构建的中国特色公务员制度的一个有机组成部分。其内容体系包括公务员辞去公职（以下简称“辞去公职”）和党政领导干部辞去领导职务（以下简称“辞去现职”）。

相对于“入口”（录用）和“楼梯口”（管理）环节，公务员辞职作为公务员管理的重要内容，是畅通公务员队伍“出口”的方式之一。辞去公职畅通公务员“能进能出”的出口；辞去现职则疏通“能上能下”的管道。公务员辞职对保证公务员队伍的优化和提高政府工作效率具有十分积极的意义。本研究将分析公务员辞职的基本概念和理论基础、中国官吏辞职的历史考察、当代中国公务员辞职概况、辞职管理及其问题、国外公务员辞职管理及效果，最后提出完善我国公务员辞职管理的对策体系。

（二）研究意义

研究中国公务员辞职及管理有极强的现实意义和理论价值。从现实意义看，研究中国公务员辞职及管理是进一步完善公务员制度的需要，是实现干部人事制度改革目标的要求和深入推进政府机构改革、提高行政效率的现实需求。从理论价值看，有利于探索中国公务员辞职的理论体系，推动公共人力资源管理理论的发展，丰富党政领导干部问责制和责任政府理论。

1.现实意义

（1）进一步完善公务员制度的需要。2018年修订的《中华人民共和国公务员法》初步搭建起中国公务员辞职制度的框架，包括辞去公职和辞去现职两个有机组成部分。作为配套法规的《公务员辞去公职规定（试行）》已于2009年起实施。但是近几年来，中国公务员辞职及其管理仍然面临许多困境，有待加强研究和解决。一是辞职现象逐步成为常态，但存在地域和部门差异，为政府的差异化管理带来挑战。公务员辞职率与经济发展水平因素呈正相关。比如，广东、江浙等东部经济发达地区的公务员辞职率相对较高，而西部公务员辞职现象相对较少，这就为政府如何健全和完善公务员辞职制度提出差异化管理的要求。二是辞去公职的公务员的从业问题有待进一步完善。比如担任领导职务的公务员辞职后到其原管辖的企业任职，可能存在辞职者利用原来建立的人脉资源和掌握的政策信息为自身谋取私利、损害公共利益的现象。目前的管理措施仅仅是对辞职者的从业年限进行限制，这明显是不够的。如何在公务员辞职后续管理中保障公共利益不受损失，维护市场公平竞争是进一步完善公务员辞职制度的现实要求。三是引咎辞职制度需要进一步规范和完善。比如，引咎辞职后的复出过程存在不公平、不透明问题，往往引发社会公众不满，如何从制度上规范引咎辞职的管理有待深入探讨。四是责令辞职作为辞职制度的一部分，有待进一步商榷和完善。例如，责令辞职的被动性是否和辞职者的自愿原则存在冲突？再比如，做出责令辞职时是否完全符合事实真相，有无“替罪羊”或者逃避处罚的现象存在？责令辞职的公平实施和有效管理如何在制度上予以保障也需要深入研究。五是自愿辞职需要进一步完善。比如“裸官”是否将自愿辞职作为金蝉脱壳、免予问责或逃避惩罚的一种途径？公务员辞职中出现的上述问题及其解决途径需要公务员制度的进一步完善。

（2）实现干部人事制度改革目标的要求。我国《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》提出为期10年的目标：“通过坚持不懈的努力，逐步形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力的中国特色社会主义干部人事制度，培养造就一支适应推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程要求的高素质干部队伍。”并提出要“健全干部退出机制，实现干部能上能下、能进能出”。2012年党的十八大报告进一步指出，要健全引咎辞职、罢免等制度。2017年党的十九大报告指出，“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”。这一系列目标为我国逐步建立科学合理的干部人事制度指明了方向，也为公务员辞职制度的进一步完善指明了方向。但是，如何进一步健全公务员辞职制度，特别是公务员引咎辞职和责令辞职制度，对实现干部人事制度改革目标尤为重要。因此实现干部人事制度改革目标必须加强对公务员辞职及其管理的研究。

（3）深入推进政府机构改革和提升政府绩效与形象的现实需求。2018年3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议并通过。根据该方案，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。至今国务院机构改革方案在国家层面基本落实到位，省级层面的机构改革即将开启，能否实现机构改革方案的目标，关键在于能否将其贯彻落实。辞去公职作为畅通公务员“出口”的方式之一，发挥着合理配置人才的作用。鼓励一部分懂经济、懂管理的人才走出机关，合理流动到其他行业，不仅节约公共财政开支，也为国家的经济建设提供更多的人力资源支持，为社会创造更多财富。作为问责方式的党政干部引咎辞职和责令辞职可有效督促各级领导干部认真贯彻落实机构改革方案和认真执行各项法规，对阻碍改革并出现责任事故的主要领导干部进行问责，要求其引咎辞职或责令其辞职，从而为理顺政府职能、提高行政效率和提升政府形象提供可靠的制度保障。

2.理论价值

（1）充实中国公务员辞职的理论体系。从现有的研究看，国外企业对职员离职和流动的研究较为丰富，但对公务员辞职的学术研究相对缺乏。国内对公务员辞职的研究主要集中在公务员辞职“下海”经商和引咎辞职两个方面，部分引咎辞职的文章提及责令辞职。而因公辞职、自愿辞职的学术研究几乎处于空白区。中国公务员辞职理论体系的学术研究极少。因此系统研究公务员辞职及其管理对丰富和完善有中国特色的公务员辞职理论体系具有一定的学术价值。

（2）推动公共人力资源管理理论的发展。从目前国内外出版的系列公共人力资源管理的专著和教材中发现，对公务员辞职及其管理的深入研究的缺失，无疑是公共人力资源管理领域的缺憾。本书对中国公务员辞职及其管理的研究可以在一定程度上做一次尝试，从而丰富和完善公共人力资源管理理论。

（3）丰富我国党政领导干部问责制和责任政府理论。当今西方各国都对公共权力进行一定限制和制衡。官员被迫辞职是实行高官问责制和责任政府的结果。但是目前的研究缺乏对中国古代官吏辞职和世界各国管理经验的总结，本书对中国古代官吏辞职进行历史考察，对国外公务员和高官辞职管理进行梳理，可以进一步丰富我国党政领导干部问责制和责任政府理论。