第四节 城镇基础设施投融资模式选择的主要影响因素
城镇基础设施投融资涉及的利益关系复杂、影响面广，在投融资模式选择过程中最为重要的是处理好以下几方面内容。
一 产品特性、行业管理体制直接影响融资主体选择
城镇基础设施的产品特性决定了政府介入有其客观必要性。城镇基础设施的自然垄断和显著的沉没成本表明竞争性供给不可能普遍实现，政府管制或直接供给是避免因缺乏竞争导致私人供给无效的主要手段。城镇基础设施服务对经济社会发展的战略重要性和普遍性意味着，政府要对产品供给要有一定的控制力，以便在特殊情况下能迅速行动和响应。在历史实践中，各地多依赖国有机构供给，不愿依赖竞争力强但协调成本高的私营部门供给。一些城镇基础设施具有外部性和公共物品特征，市场机制不能有效提供相关产品，需集体行动来协调解决，以避免受益和承担费用的不对等造成的低效。基础设施服务的不可分割性和服务范围的广覆盖性，需政府统一协调，确定合理的供给规模和空间布局，确保供需有效衔接，避免结构失衡。基础设施的网络特征和建设环境的复杂性增加了政府协调的必要性，以避免因政府协调不到位影响项目的有效供给。基于上述原因，政府介入是确保基础设施服务实现有效供给的必要因素。在实践中，很多国家的城镇基础设施由公共部门拥有、管理、融资和提供服务。
政府介入城镇基础设施供给服务不等于政府直接生产。在城镇基础设施服务传统供给过程中，政府介入更多的表现为政府直接提供服务，政府部门集组织安排、生产和管理于一身，忽略了城镇基础服务供给在生产、融资、分配和监管等环节的可分离性，也使部分管理者混淆了公共生产与公共供给的界限。事实上，公共供给是一种组织方式，政府只是基础设施供给集体行动的组织者，产品服务的安排者，决定基础设施用什么方式组织供给，为谁提供，谁来生产，服务的规模和水平如何，以及成本如何分担等内容，而公共生产只是供给中的一个环节。在实践中，不同的城镇基础设施，其产品特性不同，适宜的供给方式也不同。
不同行业管理体制，政府的政策目标、选择偏好不同，投融资主体选择面临的约束条件不同。对于传统城镇基础设施领域，受历史发展路径影响，国有企事业供给主体业已存在，且控制和垄断当地主要市场，而项目投资的成本补偿方式、收费机制以及消费者预期等在短期难以改变，这些领域的存量项目投融资主体应多考虑既有主体的利益诉求。对于增量项目，若所属行业管理体制改革不到位，政府行业管理部门的政策重心、服务能力和监管水平与市场开放要求差距较大时，则在短期内增量项目也应审慎选择新主体进入，控制新主体投资规模，选择进入的新主体主要是为了通过倒逼机制来推进和完善改革。对于新兴城镇基础设施领域，如生态环境治理等，不必面对既有部门利益平衡，没有历史政策框架约束，可结合行业发展方向，灵活选择投融资主体和供给方式，公共部门、私人部门、政府与社会资本合作和志愿供应等都是可能的方式。需要注意的是，政府在选择基础设施投融资主体和供给方式时，不仅仅是偏好，效率和公平仍是制约选择的关键因素。当然，基础设施服务供给涵盖了配置、生产、融资和分配等环节，可分离供给的不同环节对政府职能的要求不同。
不同的政府介入方式和行业管理体制需要不同的投融资主体。城镇基础设施产品特性、受益群体偏好、社会价值取向和政策目标决定了政府不同的介入方式，产生不同的产品或服务生产组织和供给模式，最终影响项目的融资主体、融资模式和资金渠道，具体影响的分析比较结果见表1-1。从分析结果看，影响是多样的，供给方式的可选结果也较为丰富。需要强调的是，每种供给方式都有其适用条件和比较优势，相比而言，公共供给会导致官僚成本，私人供给会增加交易成本，具体各方式的选择需根据比较优势进行综合权衡。
表1-1 城镇基础设施产品特征、供给方式与融资主体选择
表1-1 城镇基础设施产品特征、供给方式与融资主体选择-续表
二 产品或服务能否收费是影响融资模式选择的最直接因素
效率标准要求根据主体的受益程度来确定相关费用分担，谁受益，谁就应该付费。但仔细分析发现，基础设施的受益主体是多元的，既有直接受益者，也有间接受益者，到底谁应该为之买单，比例如何分配，有时很难界定和操作。从消费者角度看，基础设施的使用提高了消费者的生活质量和工作效益，消费者应该在得到效益的同时理为基础设施服务买单。从区域经济发展的角度看，基础设施的建设促进了当地经济发展，增加了政府财政收入，当地居民都会间接受益，政府作为集体的代表理应要求一部分间接受益者付费或政府代为付费。从外部性角度看，一定区域的交通与环境的改善，以及公共服务水平的提高，能显著提升区域固定资产价值，改善营商环境，本来既有主体应按照受益程度承担一些成本，但实践中很难操作，受益范围和受益程度很难界定，反而因为受益和成本承担的不对等加深了项目决策的扭曲程度。从社会公平的角度看，政府要负责整个社会的和谐发展和公平，对于偏远地区和城镇低收入消费者的基础设施供给，也是政府责无旁贷的责任，似乎政府更应该买单。既然受益主体是多元的，且受益有直接和间接之分，那么付费也应是多样的，理论上可根据各主体的受益程度来确定相关费用分担。通常，按照成本最终承担者的支付方式，城镇基础设施融资可分为“使用者付费”（这里指使用者直接付费）、“集体付费”（实际上是使用者间接付费）或介于二者之间的“混合付费”。
“集体付费”会造成一定配置和融资效率损失。“集体付费”更多的是体现“能力原则”，主要是针对消费排他困难或有共同消费特征的一些产品或服务，为了排除“搭便车者”导致的产品提供困难，而采取的需要集体行动的一种融资方式。当集体行动的规模较小，成员具有共同的价值和利益时，非正式的社会压力就足以保证每人贡献其应该贡献的那一部分，可采用集体志愿融资，如社区、村集体的一些志愿性活动。当集体人数众多，且追求的利益多元化时，则志愿集体行动是无法有效实施，需要国家的强制措施来保证，这样集体成员就成了“被强制的搭车者”，其结果：一是造成成本和受益的不对等，会掩盖真实需求，导致过度需求，因为需求与成本支付无关，会激励一些不合理的消费；二是不基于支出意愿的强制性集体融资，需要依靠政治决策，自身也会导致一定的扭曲和效率损失；三是消费者缺乏足够的选择权。
“使用者付费”更多的是体现“受益原则”，但在一定程度上会导致分配低效率。“使用者付费”主要是针对可收费物品，更利于了解市场真实需求，有利于提高资源配置效率，减少融资扭曲，但是“使用者付费”可能会排斥潜在的消费者，导致分配低效。“使用者付费”和“集体付费”都会造成一定的效率损失，只不过产生损失的环节不同，实践中很难对这些损失进行评价、判断和比较。“使用者付费”造成的分配效率损失还有其他的方式加以弥补，如对特殊消费群体的价格补贴。
不同的付费方式决定不同的融资方式（见表1-2）。“集体付费”与“使用者付费”不是绝对对立的，如同影响公共供给的因素一样，有许多具备“使用者付费”条件的产品或服务，也采用“集体付费”的方式融资，只因政府的价值取向和政策偏好不同而已。当然，随着技术的进步和管理的创新，也会使一些原来需“集体付费”物品的排他成为可能，进而变成“使用者付费”，如城市拥堵费、城市共享设施等。城镇基础设施融资的最终资金来源，虽然从根本上不能决定项目的融资模式，但是它能影响项目融资的参与主体、工具选择、效率和风险控制。如对于“使用者付费”收费价格的确定，涉及投资者、债权人和消费者各方的利益，是“使用者付费”项目融资设计的关键环节之一。就现阶段而言，收费能完全抵补成本项目的可实行“使用者付费”的市场化融资；收费不能完全抵补成本，达不到市场融资要求的，可采用市场融资与财政支持相结合的混合融资，如可行性缺口补助等；“集体付费”或不直接收费的产品采用公共融资，即政府付费。
表1-2 城镇基础设施相关领域的成本补偿资金最终来源与融资方式
三 能否负债融资决定了可用的融资工具和可能的资金来源
可负债融资增加了项目的建设资金来源。通常，城镇基础设施经济寿命和服务期较长，负债融资能体现“代际公平”和“受益原则”，避免“穷代建设，富代享受”，使债务期限与资产的经济寿命相对应，债务偿还与资产贬值相对应。城镇基础设施债务性融资可以扩大资金来源、缓解财政压力，通过市场约束机制，提高资金使用效率，促进资本市场发展，关键是采取什么样的渠道和方式进行负债融资。各国按照项目最终资金来源渠道的不同，一般可进行分类管理。需要“集体付费”的，其负债融资的主体应为“集体”或其代理人。目前，在我国主要为地方政府债券，或规范的政府付费PPP项目或政府购买服务等具有政府债务属性的各种投融资协议。实践中，地方政府还以未来“政府支出责任”为保证，通过类BT、购买服务方式来规避PPP项目10%的财政承受能力上限，扩大本级政府当期资金支配能力，以补充传统平台公司融资功能剥离之缺。不过，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，以下简称《财预50号文》）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称《财预87号文》）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）和《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）分别从不同的角度来禁止地方政府违规举，控制相关风险。需要“使用者付费”的，债务主体多为服务的直接生产或提供者，方式和渠道为各种企业类的债务性融资工具。
地方政府有内在的举债激励。一是从项目受益属性看，很多城镇基础设施项目不能完全通过“使用者付费”来弥补建设和营业成本，需要一定的公共融资支持，导致项目受益和成本承担不对等，受益群体会极力推动项目实施。二是从项目决策管理看，作为政府具有提供责任的“公共项目”，基础设施项目的决策与实施都是由作为“代理人”的公共部门管理人员来完成，面对我国现行的绩效考核机制，具体管理人员都有依托项目实施来扩大业绩的内在激励。三是从项目债务风险损失预期看，项目风险收益不对等，地方有扩大项目风险的激励。尽管中央多次说明对地方政府债务实行不救助政策，例如，《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号），但城镇基础设施项目的债务风险具有宏观外部性，并能通过财政或金融渠道向社会扩散，“不救助”没有经过实践检验，市场没有形成有约束力的风险损失分担预期。一些地方政府利用我国目前政府间财权事权制度不健全，通过过度举债来实施基础设施项目，并寄希望于上级财政的最终支持，加大了城镇基础设施项目建设的道德风险。
加强城镇基础设施风险损失预期管理。金融机构和社会资本参与者认为上下级政府是“一家”，地方政府债务风险外部性突出、影响范围大，上级政府对下级政府的债务风险不会不管，在追求自身业绩的驱使下，幻想上级政府会为地方政府融资行为兜底，放松项目的融资和投资风险控制，尤其是在预算软约束下的国有金融机构表现得更为明显。深化地方政府债务风险管理，需在严格监管地方政府债务融资过程的基础上，加强城镇基础设施债务风险预期损失管理（类似国外的破产机制）。没有风险预期损失管理，债务风险的过程监管就会变成过度的行政干预，完全变成中央政府与地方政府之间的博弈，事实上限制了资本市场在债务融资中的监督和约束作用。同时，风险预期损失管理可以增强社会资本参与基础设施建设的积极性，形成合理的风险定价，促进竞争性的城镇基础设施融资市场的发展。当然，不同的债务工具，不同的承担主体，债务的风险管理会有所不同。
四 资本市场发展及其监管政策是影响融资的决定性因素
完善资本市场发展是一个渐进的过程。尽管城镇基础设施投融资市场的改革和发展能促进资本市场的发展，但资本市场的发展和完善程度仍是城镇基础设施投融资最重要的制约因素。它不但制约着城镇基础设施投融资模式，也影响了其可利用的资金规模、渠道、工具和资金配置效率。一般情况下，完善的资本市场，离不开竞争和有效监管。竞争的资本市场，不但能使同一市场中各金融机构相互竞争，也能在各资本市场和各种金融工具间产生竞争，使融资主体有更多的选择权。在竞争性的资本市场中，丰富的金融产品和工具是必不可少的，每一种金融工具都有其特定偏好的投资者和融资主体，都有相应的风险控制机制和风险承担者，以及具有比较优势的适用条件，如不同融资工具的发行市场不同，存续期限不同，信用评级以及担保抵押要求不同。但是，建立竞争性的资本市场是一个渐进的过程，它离不开银行、信用评级、担保、保险、基金、清算、托管和登记等金融机构的发展，也离不开相应政策和各种金融基础设施的完善，更离不开投资者对不同类型市场和金融产品认识和积极参与。目前，我国已初步建立了多层次的资本市场，但相关监管框架及政策还需进一步完善，进一步推进金融改革必须兼顾解决当期问题和实现最终目标。从发达国家资本市场的发展看，最终的资本市场制度及其结构体系都与本国资本市场历史演进变化有关，同时反映本国特定的文化和经济环境，呈现一定的差异性。
融资模式设计必须考虑我国资本市场的实际情况。目前，我国信用评级和担保等金融服务机构发展相对滞后，针对项目融资的金融产品创新不足，非银行领域的市场化程度较低，与实际需要有较大差距，在一定程度上会影响城镇基础设施竞争性融资市场的发展。但是，城镇基础设施投融资的模式设计和制度改革，必须要注意到我国资本市场不断发展和完善的渐进过程，必须在立足实际的基础上，充分结合其将来可能的发展趋势来推进改革。
五 政府间责任与财权的不对等决定融资过程还需考虑协调发展
城镇基础设施服务主要由当地政府提供符合效率原则。从以上分析得知，很多城镇基础设施服务需要通过集体行动来提供（尽管集体行动的内容和方式有所不同），若不是志愿的或一致的集体行动（在城镇基础设施融资中较少），其结果大多会产生一定的扭曲和低效，而且这样的扭曲和低效会随着集体行动规模的扩大而增加（当然，前提是成员利益追求多元化和价值差异明显）。因此，缩小集体行动的范围是提高行动效率的必要环节。当然，一些城镇基础设施具有规模经济的自然垄断特点，加之成员利益差异性相对较小，集体行动的规模和范围可相对扩大。总之，从城镇基础的供给和分配效率看，城镇基础设施服务应由包含大多数受益者的最小公共单位来提供，即城镇基础设施服务主要由当地政府提供。这其实也就是公共产品相对优势的“分权定理”，主要内涵是：与上级或中央政府相比，当地政府更接近公众，了解本地居民对公共产品的偏好；当地居民更能有效选择对不同数量和种类的公共产品服务的需求；集体行动范围的缩小，会降低交易和协调成本。
财政制度及地区差异决定融资过程还需考虑协调发展。当然，这种分析是基于当地政府的财政收支独立，不受上级政府影响。在我国，中央和地方实行分税制，但地方政府的税收仍受国家税收政策影响较大，转移支付也基本由上级政府确定，同时财政支出又受国家的福利和工资政策影响较大，可以说地方政府的财力，在很大程度上是受中央政府影响。这样，效率标准要求的责任分权与相对集权的财权之间产生一定的不协调，在一定程度上影响效率标准的实施效果。同时，我国地区间发展水平差异较大，若仅以效率为标准，其导致的基础设施差异会进一步加剧地区间的不平衡。因此，在城镇基础设施实施公共融资的过程中，还需考虑地区间的能力差异和协调发展问题；在相关的融资风险控制过程中，也应注意政府间财政关系的实际情况。
综上所述，在特定的经济制度和社会价值取向下，城镇基础不同的产品特性，决定了不同的行业管理模式和产品供给方式，在实践中形成多样的生产组织机构或融资主体，并通过资本市场制约和财政制度影响，形成了各自独特的融资类型，具体城镇基础设施投融资分类及特点见图1-2。需要强调的是，在具体的融资模式选择时，既要考虑各影响因素理论分析结论，又要注重其在我国现阶段的实际影响效果。
图1-2 城镇基础设施投融资分类及特点
[1] 世界银行：《1994年世界发展报告——为发展提供基础设施》，中国财政经济出版社，1994。
[2] 〔英〕达霖·格里姆赛、〔澳〕莫文·K.刘易斯：《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》，中国人民大学出版社，2008。
[3] 转引自〔英〕达霖·格里姆赛、〔澳〕莫文·K.刘易斯《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》，中国人民大学出版社，2008。
[4] 余池明、张海荣：《城市基础设施投融资》，中国计划出版社，2004。