第二节 协同治理理论

协同治理理论强调对传统的“统治”式社会治理进行改进，认为政府应当在平等协商、互惠互利的基础上与其他参与主体建立合作伙伴关系和管理公共事务，但在具体管理过程中，依然认为政府在顶层设计方面具有不可替代的主导作用。协同治理理论主张政府应减少干预，还权于社会，放宽对社会主体的管制，培育自我治理的社会主体，但政府的意向在很大程度上仍然对协同治理规则起决定作用。

一 治理理论

“治理”一词主要应用于政治学、经济学、公共管理学等人文学科的研究之中，尤其在公共管理学领域，治理理论一直是众多学者的研究重点，不同学者根据其研究方向提出不同的定义。

联合国全球治理委员会对于治理给予了具有代表性和权威性的定义，即“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程”^[1]。简而言之，治理是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序、满足公众需要的活动过程，它包括公共权威、管理规则、治理机制和治理方式等一系列要素。

治理理论强调社会权力主体的多元化以及权威模式的多样性，提倡社会公众积极参与公共政策的制定与执行，呼吁减少政府的过多干预和控制。治理理论提倡运用企业家精神来改造公共部门，借以提升公共服务的供给效率和针对性，它认为政府并不是唯一的公共服务提供者，企业、非政府组织等同样可以为社会公众提供公共服务，甚至可以提供更高效率的服务。

在生态环境治理领域中，“治理”这一概念意味着对于生态环境的治理不再是过去政府部门独自承担的一元模式，而应该是多元主体共同互动参与的过程。多元主体不仅包括政府机构，还包括企业、非政府组织、公民个人等各类利益相关者；共同互动参与的过程主要指政府作为环境污染治理的主体，在履行相应权力和承担相关职责的同时，要与企业、社会组织、公民个人等在内的各类社会主体紧密联合，在环境污染治理的整个过程中，采取合作、协商、伙伴关系以及确立共同目标等互动方式来实现对生态环境的管理，充分发挥各类主体的作用。

二 协同治理理论

协同治理理论源于克里斯·哈克斯汉在协同学理论和治理理论基础上提出的“协同优势”概念，并经众多西方学者的进一步拓展与完善从而最终得以形成。协同治理从组织面临的外部环境和组织的内部需求两个方面解释了组织间协同产生的原因，它认为政府和相关社会利益集团等均可作为公共事务的参与者，而共同利益成为不同参与者谈判的关键点。

根据学术界的认识，协同治理是在组织的活动范围之内，政府、企业、非政府组织和社会公众等为达到增加并保护社会公共利益的目的，在现有政策法规的约束下，以政府为主导，以广泛参与、平等协商和通力合作为形式，对社会公共事务进行管理的所有活动以及所采用的方式的总和。协同治理是一种超越传统的政府治理模式，也是多种治理方法和治理路径的集合。相对于传统的治理模式，协同治理不再以政府作为单一治理主体，而是构建了政府-政府、政府-企业、政府-非政府组织以及政府-社会公众等多重合作关系为基础的新型治理模式，其目的是使各类治理主体在参与治理的过程中紧密合作以应对社会公共事务管理中出现的各种问题，从而提升治理效率。

协同治理理论包含以下含义：首先，政府是治理主体但并不是唯一的治理主体，在对社会公共事务进行管理的过程中，通常需要联合企业、非政府组织以及社会公众等多元主体共同参与，这些利益相关方均属于合法的治理主体；其次，协同治理中各治理主体具有一致的治理目标，即各利益相关方通过协同合作的治理模式，最终达到增进社会公共利益的治理目标；再次，协同治理是一个多主体参与的过程，各治理主体在现行法律法规及相关政策的约束下进行平等协商与合作，而政府作为各利益群体的主导，需要对协同合作的过程进行把控；最后，协同治理是一个动态过程，各治理主体在参与治理的过程中是竞争与合作共存的关系，最终实现公共利益最大化或者公共资源最优化配置的目标。

根据协同治理理论的分析，可以归纳出如下协同治理的基本特征。

首先，协同的总体目标具有整体性。协同治理既要满足多方的利益诉求，也要调动各类社会利益主体参与治理的积极性。

其次，协同治理系统具有开放性。在协同治理的框架下，政府的主导、各类利益主体的参与是治理途径多元化、社会各部门积极参与社会公共事务治理活动的表现，导致协同治理系统的各类参与主体具有多样性特点，而参与主体的多样性必然要求治理系统具有开放性。只有在开放的环境下，除政府外的各市场主体、非政府组织和社会公众等才有参与治理的机会，这样才能使主体间通过平等的协商、谈判、妥协、通力协作和共同行动达到治理目标，从而实现局部利益的平衡和整体利益的最大化。

再次，协同治理过程具有动态性。由于环境的不确定性，由此使得协同治理中各类利益主体间的关系、不同阶段的目标、治理的对象以及治理过程中的组织框架、协同规则和资源交换等均呈现动态性特征。

最后，协同治理边界具有模糊性。在协同治理的过程中，由于众多子系统间通过相互协同联系在一起，导致原有各子系统的边界在协同效应的作用下就变得较为模糊，主要表现为公共事务治理问题边界的模糊、治理主体地域的模糊、治理主体部门边界的模糊等，而边界的模糊性有利于协同治理产生更好的治理效果。

三 环境协同治理

区域环境的协同治理是在区域一体化下政府为应对生态环境破坏问题而采取的新模式。随着经济全球化进程的不断加快，区域间的合作和交流愈发频繁，并由此推动了区域一体化的不断发展与深化。同时，由于资源的稀缺性以及各地区资源的不平衡，加之各区域对资源的过度开发，由此产生了生态环境的破坏问题，这就为区域环境的协同治理提供了现实需求与路径。环境作为公共物品，其所具有的外部性使得环境的治理具有整体性，因此，区域环境的协同治理就成为解决问题的有效治理途径。

区域环境的协同治理是一项十分复杂的活动，需统筹兼顾多方面因素，并涉及各参与主体之间的协同合作，而政府作为公共资源的管理者，在环境的协同治理中可以起到有效的主导作用。事实上，环境问题本身就具有跨区域属性，其整体性不会受到行政区划的影响，而且由于环境的外部性特征，使得环境治理存在不可避免的“搭便车”现象。不仅如此，由于环境问题具有区域差异性，不同地区的经济发展水平、经济结构模式也存在差异，导致环境治理不仅受制于各地区经济发展水平的影响，而且会受到各地区环保意识与利益诉求差异性的影响。因此，要实现预期的环境治理效果，就必须要求区域内各主体积极参与并进行协同治理。

但是，在环境协同治理过程中，存在两方面问题。一方面，在传统环境治理模式下，由于生态补偿机制存在缺陷，使得环境治理的成本与收益不对等，由此导致不同区域的各参与主体缺乏进行协同治理的积极性。例如，京津冀地区的环境协同治理中，河北省在区域环境治理中难以获得完全对等的补偿，其参与环境治理的成本和收益不对称，导致京津冀地区的环境治理不仅存在效率较低和整体效果较差的问题，而且进一步增加了该地区的环境治理压力；另一方面，从经济学视角而言，参与区域环境协同治理的主体具有多样性，而各治理主体追求的是自身利益最大化，尤其是对企业而言，参与区域环境的协同治理会增加企业的边际成本，由此导致其参与环境协同治理的积极性较低，这是一个不可避免的现实问题。

对于治理理论在环境治理的应用而言，治理理念强调可持续发展，包括对经济、社会和环境的管理，在这一过程中，环境的协同治理主体包括政府、企业和非政府组织，并且强调对于整个系统的管理。环境的协同治理将自然资源和生态环境当作公共物品，不仅具备公共物品的属性，即同时具备非竞争性和非排他性，而且具备外部经济性、广泛性和长远性等特征。这些特点决定了生态环境的协同治理不仅要依靠市场手段，而且要依靠政府通过行政、经济、法律和技术等手段，才能有效地遏制生态环境的破坏。因此，对区域环境协同治理而言，不仅要考虑不同区域生态环境资源禀赋的差异性，而且要充分重视经济和社会发展水平的差异性，在此基础上完成不同区域的政府、企业和社会在统一协调、分工合作基础上的协同治理。除此之外，还要构建跨区域、多层次、多元化主体的治理网络结构，并在此框架下推动和协调各参与主体的竞争与合作关系。