第一节 粤港澳大湾区建设面临的机遇与挑战
在经济全球化与我国改革开放政策的双重作用下，我国新型工业化与新型城镇化进程加快，城市群发展战略上升为国家战略。粤港澳大湾区正是借助得天独厚的区位和历史基础，驱动区域经济的迅速发展，同时形成的现代化交通网络联系更是加强了湾区产业的集聚与扩散，不同行政区域之间有形和无形的经济联系更加强化。
一 粤港澳大湾区的概况
（一）粤港澳大湾区的地理区划[2]
粤港澳大湾区指的是临近珠江口各行政管辖区范围的总和，包括广东省的广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山、江门、惠州、肇庆九市及香港、澳门两个特别行政区，与大珠三角地域范围比较接近，陆地面积约55888平方公里。[3]粤港澳大湾区是中国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位，它是继美国纽约湾区、旧金山湾区、日本东京湾区之后的世界第四大湾区，是中国建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体。
粤港澳大湾区分为核心层、协同层和辐射层三个层次。“核心层”指临近珠江口岸线各行政区划的总和，包括广东省的9个城市，以及香港和澳门；“协同层”指环粤港澳大湾区的城市群，包括清远、韶关、阳江、云浮、河源、汕尾、汕头、揭阳、潮州、湛江、茂名等地区，它们是粤港澳大湾区城市群直接腹地；“辐射层”指泛珠三角经济区及中国内陆区域，详见表2-1。
表2-1 粤港澳大湾区的空间层次
从地理位置来看，粤港澳大湾区具备良好的区位优势。粤港澳大湾区地处西太平洋-印度洋航线要冲，与马六甲海峡的海上航线距离比环渤海和长三角地区近2500公里和1500公里，是我国与海上丝绸之路沿线国家海上往来距离最近的发达区域。粤港澳大湾区背靠内陆，连接港澳，面向东盟。从湾区出发，往东是海峡西岸经济区，往西是北部湾经济区和东南亚，可通过南广铁路等陆路交通和海洋运输快速连接中国内陆与东盟各国，是国际物流运输航线的重要节点和“21世纪海上丝绸之路”的重要枢纽。
从地理区划来看，粤港澳大湾区主要是以珠江湾区为核心，同时还包括大鹏湾区、大亚湾区等一些外围湾区。正是由于湾区群的存在，粤港澳大湾区范围内形成了两个层次的港口群，即以香港港、深圳港、广州港为阵营的三个世界级港口群和以东莞港、珠海港等为主体的国内大型港口群。
作为粤港澳大湾区的核心节点，湾区内还排列着由香港、广州与深圳组成的世界级大都市阵容，以及以广州为顶点，佛山、中山、珠海为西翼，东莞、深圳、香港为东翼的“A字形结构”豪华城市集群，同时有肇庆、江门与惠州分别作为左右策应的城市编队。另外，从粤港澳大湾区出发，往东是海峡西岸经济区，往西是北部湾经济区，往北是湖南、江西以及广阔的中国中部城市群。这样以粤港澳大湾区为核心，以厦门湾区为东翼，以北部湾区为西翼，就可形成“一核引领、双翼齐飞”的发展态势，并带动江西、湖南、贵州、云南、四川等大腹地的经济拓展。
在向腹地辐射出强大的外溢效应的同时，粤港澳大湾区同时能得到广阔腹地的牢固支撑。首先是香港以东南沿海地区作为生产加工的腹地，并向内地扩展，构成“双层腹地”格局；其次广东省内汕尾、汕头、揭阳、河源、阳江等地对应广州、深圳、东莞、佛山组成的珠三角核心区，形成了广阔腹地；最后粤港澳大湾区腹地可以延伸到福建、广西、海南和台湾，以及毗邻地区的江西、湖南、贵州、云南、四川等区域，在获取足量资源要素的同时，完成产业聚集与转移。
（二）粤港澳大湾区的形成历程
粤港澳大湾区是我国内部的一个特殊跨行政区域。自秦朝起，港澳就是中国领土不可分割的部分，至清朝时，香港属于广州府新安县辖地，澳门则属香山县管辖，后来西方列强入侵，清政府将香港、澳门分别于1842年、1887年割让给英国和葡萄牙，致使原本纯粹的自然地理区域分割线被上升为具有“国家”性质的边界。即便港澳已分别于1997年和1999年回归祖国，但这些历史原因仍导致粤港澳大湾区内存在具有一定政治、经济和法律属性的边境线。不同于广东省的省级行政区域建制，香港和澳门是“一国两制”下的特别行政区，不仅享有高度自治权，还是独立的关税区和货币区。正因为如此，粤港澳大湾区才成为东亚地区最独特的跨境湾区，即同一国家主权下跨越不同关税区的政治地理湾区。
改革开放之前，粤港澳大湾区的合作主要发生在广州、香港、澳门三地之间，以此三足鼎立之势带领珠三角地区迎接世界经济的挑战。
北宋时期，一些北方居民以家庭、家族为单位集体向南迁徙，同时，政府修建了水陆交通设施，这些因素为珠江三角洲各城镇兴起奠定了较好的基础。广州和佛山在北宋时期已成为当时全国著名的海港城市和工商业城镇，会集全国各地的商贩，人口达到几万户。明代中期，以佛山为核心，包括广州、惠州、肇庆、高州等城镇，形成了全国知名的冶铁业城镇群。清代开放海禁后，粤港澳大湾区迎来了对外开放和经济发展的重要历史机遇期，尤其是广州成为特许的唯一通商口岸，工商业实现了飞速发展，城市不断扩大，逐步成为国际商业中心城市，佛山因中转广州通商口岸的货物，其商业也日趋繁荣。鸦片战争后，我国对外开放的格局出现了较大的变化，随着上海对外贸易的崛起，环珠三角湾区各城镇经济发展和对外贸易相对有所减缓，但仍在继续发展。
改革开放后，国家逐步实施以特区、沿海开放城市为代表的开放模式，珠三角地区迎来了全国率先开放的机会，广东成为全国经济第一大省，辖区内的广州、深圳、东莞、佛山等城市迅速崛起，成为我国对外开放的桥头堡，粤港澳大湾区的开发和发展驶入了快车道。
自1978年至20世纪90年代中期，粤港澳大湾区利用长期交往历史构建的社会网络充分发挥经济效应。利用亲缘、乡缘优势，港澳企业家纷纷回粤投资并集中于环珠江口地区，按照区域市场分工转移制造业产业链中的低价值部分，形成“前店后厂”的跨境合作模式。借助这一简单的经济联系，珠三角地区获得来自港澳的先进知识溢出，顺利步入生产效率较高的工业社会，并在此基础上推进城镇化，如深港边境村——皇岗村、水围村等转型的城中村，无疑是这场革命式跨境经济运动的典型缩影。
20世纪90年代中期至2003年6月CEPA[4]的签署，粤港澳大湾区内部的资源流动逐渐以经济性往来取代习俗性交往成为主要交流形式。经过上一时期以市场为导向、民间推动、港澳企业家主导的粤港澳湾区内部跨境产业分工和承接发展，港澳地区成功地通过内迁制造业至珠三角地区逐渐实现产业结构调整升级，催生了一定数量和规模的制造业领域的合资、合作经营、股份制等形式的私营公司，同时，珠三角地区也诞生了一批专业性集聚的“专业镇”，如中山古镇（灯饰）、东莞虎门（服装）、珠海斗门（水产）等等。与此相伴，因应经营伙伴关系和客户关系等业务联系，港澳与广东之间的人员跨境流动逐渐以经济性往来取代习俗性交往成为主要来往形式。为了进一步巩固港澳与广东之间的合作成果，更有效利用湾区人力资源，实现劳动力匹配互补，提高市场运行效率，内地政府对跨境合作态度非常积极，但一直未能得到港澳方面的正面回应。1998年，为了再度促进并鼓励粤港澳三地跨境合作，持续改善以劳动力为关键生产要素的流动状态，粤港之间率先开始政府层面的对话，建立了粤港合作联席会议制度，共同解决口岸“通关”及交通“通行”等基础硬件设施建设，粤港澳经济合作关系也从早期的单向转为双向。2003年6月，中央政府与香港、澳门特区政府签署CEPA，是内地与港澳经贸交流与合作的重要里程碑，CEPA是粤港澳经贸交流与合作的一个历史性时刻，它从制度上给予港澳正式的经济定位，意味着粤港澳经济整合从制造业转移走向服务业承接。CEPA开放式的制度合作平台，有利于促进粤港澳生产及生活要素的流动，推动粤港澳大湾区内部经济一体化，初步形成湾区内部全方位的互联互通格局。
2004～2014年，粤港澳大湾区内部实现了全方位的内部合作与开放式发展。这一时期，粤港澳大湾区极大地拓宽了内部合作范围，包括传统的制造业、经济重心的服务业、基础的跨境交通设施和口岸海关、制度上的行政和城市管理、社会民生等领域，丰富粤港澳大湾区共同享有的商品、物资、资金和人才等要素市场，从“前店后厂”到“厂店合一”，循序渐进升级经济合作模式，民间和政府合力推动产业优化、城市功能和制度衔接等层面从功能性整合发展到制度性整合。粤港澳大湾区的经济一体化迈入了深化阶段。
2015年至今，随着我国走向更高层次开放型经济，粤港澳大湾区越来越受到国家重视并上升到国家战略高度。2015年3月，国家发改委、外交部、商务部经国务院授权发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，并首次提出要“深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区”[5]。2016年3月，国家“十三五”规划明确提出：“支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设。”[6]2017年3月，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，“要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能”[7]，这时的粤港澳区域发展已经上升为国家战略，粤港澳大湾区作为中国经济新引擎受到世界瞩目。2017年4月，李克强会见新当选并获中央政府任命的香港特别行政区第五任行政长官林郑月娥时表示，“今年，中央政府要研究制定粤港澳大湾区发展规划”[8]。
2018年8月，中共中央政治局常委、国务院副总理、粤港澳大湾区建设领导小组组长韩正在北京人民大会堂主持召开粤港澳大湾区建设领导小组全体会议，深入学习贯彻习近平总书记关于粤港澳大湾区建设的重要讲话精神，明确提出要强化规划引领，推动大湾区内各城市合理分工、功能互补，提高区域发展协调性，促进城乡融合发展，构建结构科学、集约高效的大湾区发展格局。[9]
2019年2月，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。[10]这标志着国家战略层面的粤港澳大湾区发展规划正式出台，未来粤港澳三地协同合作将达到前所未有的新高度，成为提升珠三角区域整体国际竞争力的引擎，并有望成为世界一流城市群湾区。
二 粤港澳大湾区的发展基础
建设粤港澳大湾区是立足全局和长远发展做出的重大策略。作为我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，粤港澳大湾区在国家发展大局中具有重要战略地位。按照《粤港澳大湾区发展规划纲要》的要求，粤港澳大湾区不仅要建成充满活力的世界级城市群、国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区，还要打造成宜居宜业宜游的优质生活圈，成为高质量发展的典范。推动粤港澳大湾区建设，有利于贯彻落实新发展理念，为我国经济创新力和竞争力不断增强提供支撑；有利于进一步深化改革、扩大开放，建立与国际接轨的开放型经济新体制，建设高水平参与国际经济合作新平台。
经过40年改革开放，粤港澳大湾区经济实力、区域竞争力显著增强，已具备建成国际一流湾区和世界级城市群的基础条件。粤港澳大湾区已经发展成为我国现有各湾区（如北部湾经济、渤海湾经济等）中发育最成熟的地区，奠定了显著的区域发展基础和湾区领先优势，已经具备打造世界一流湾区的基础与条件。
（一）具备了成熟湾区所需要的超级体量
粤港澳大湾区作为大珠三角核心圈的主干部分，其经济体量构成了大珠三角区域经济的主体。如表2-2所示，粤港澳大湾区是目前世界上面积最大、人口最多的湾区，是与海上丝绸之路沿海国家海上往来距离最近的发达区域，拥有全球最密集的港口群。2018年，粤港澳大湾区GDP实现10.87万亿元人民币，经济总量已经超过旧金山湾区，接近纽约湾区水平。粤港澳大湾区的GDP以单一经济体计算，在亚洲紧追日本、印度和韩国之后，排第四位，具备了世界级大湾区的基本体量。[11]
粤港澳大湾区拥有香港和澳门两个自由港，深圳、珠海两个经济特区，南沙、横琴和前海蛇口3个自贸片区，形成了自由港、自贸区、经济特区等多重经济体的叠加优势，同时也是中国外向型程度最高的经济区，成为“一带一路”国家战略的主力引擎。随着国家“一带一路”建设、全球化进程的不断推进以及粤港澳区位优势、政策优势的持续显现，粤港澳大湾区的发展水平必将迈上新台阶。
表2-2 粤港澳大湾区与世界三大湾区的体量对比
（二）具备了成熟湾区所需的超级影响力和超级集中度
受益于港口与城市聚集效应的带动，粤港澳大湾区已经形成了不同的产业集群，包括通信产业、新能源汽车、无人机、机器人等高端产业集群，以及石油化工、服装鞋帽、玩具加工、食品饮料等中低端产业集群。同时，受香港的金融服务、航运服务和澳门的旅游服务、文化创意服务以及深港现代服务综合示范区等多元力量的驱动，粤港澳大湾区三次产业占比超过了80%，由此形成了该地区先进制造业和现代服务业双轮驱动的产业体系。良好的产业体系和产业集群形成了强大推动力，粤港澳大湾区的11个城市创造了巨大的经济奇迹，并持续高速增长。以2017年为例，11个城市的GDP平均增长率为7.45%，详见表2-3。粤港澳大湾区以不足全国1%的国土面积，创造了全国12.3%的GDP，已经成为全球湾区的第四极。
作为经济发展的后续支撑，粤港澳大湾区以良好的自然、生态、社会、文化环境，形成了鼓励创新的浓厚氛围。粤港澳大湾区拥有1个国家自主创新示范区、3个国家创新型城市、超过200所普通高校和200万名在校大学生，有近30名中国科学院、工程院院士以及获聘其他国家同等职衔的科学家，拥有国家重点实验室12个。仅就深圳而言，就拥有华为、比亚迪、腾讯等一批知名创新型企业，PCT国际专利申请量占全国56%，接近韩国专利申请总量，在国家（含中国）排名中位居全球第六位。2013年国际专利申请量排名前50的四家中国公司均来自深圳。粤港澳大湾区已经形成了具有超级影响力和超级集中度的独特产业发展优势。
表2-3 粤港澳大湾区11城市GDP和增速（2017年）
（三）形成了高效快捷的基础配套设施
粤港澳大湾区已经形成了高效快捷的交通体系。2012年第三条亚欧大陆桥开通，粤港澳大湾区在第三条亚欧大陆桥和亚欧经济新格局的形成过程中地位更加重要。另外，湾区交通建设高度重视轨道交通网的规划建设，以港深穗为主轴，把在建的高铁网、轻轨网和地铁网三网联成轨道交通网，形成优质通达的交通网，“粤港澳一小时生活圈”正加速形成，同时，以湾区为枢纽建设对外交通，形成高度可达性的交通基础设施，实现香港澳门与湾区其他城市之间跨界无缝衔接，极大地降低了交通成本。此外，京广、京九铁路以及京港、沪深高铁也实现了大湾区城市与内地的紧密连接。
目前，粤港澳大湾区拥有5个国际机场，根据2015年的统计数据，湾区的年客流量达到1.74亿人次，拥有香港、广州、深圳、珠海、中山、南沙等优良港群，区域港口集装箱吞吐量达到世界三大湾区总和的5倍以上。其中，深圳港、香港港、广州港都是世界集装箱吞吐量排名前十的国际性大港，详见表2-4。区域内铁路网、公路网密布，城际交通发达，特别是港珠澳大桥的建设更使珠江口东西两岸形成完整的交通闭环，极大地促进了珠江两岸的经济交流合作，提升粤港澳三地的互补功能。四通八达的海陆空立体交通网络使粤港澳大湾区具有交通便捷、物流成本相对较低的突出优势。
表2-4 粤港澳大湾区主要港口和机场运输情况
三 粤港澳大湾区建设面临的机遇
打造粤港澳大湾区，既需要国家层面的统筹协调，也需要粤港澳之间的协调互动，更需要中心城市的积极作为。粤港澳大湾区未来的高地构建，必须以全球视野和战略思维，把握世界经济和国际湾区发展新趋势，充分发挥湾区高端资源的集聚优势，强化创新驱动，突出开放发展，提升核心功能，努力建设创新能力卓越、产业层级高端、交通网络发达、基础设施完善、生态环境优美、辐射功能强大的国际一流湾区，为实施国家战略提供有力支撑。
（一）打造分工协作的产业战略高地
协同发展是湾区经济的本质特征之一，粤港澳大湾区要努力提升区域合作水平，推动区域之间的协同发展，提升合作水平，扩大合作领域。粤港澳大湾区已具备一定的基础，但要发展成为世界一流的湾区，需要在体制和机制上大胆创新，建立国家层面的湾区发展协调制度。粤港澳大湾区要重点突破目前各行政区划地域边界刚性、地方政府制度及行政性保护壁垒等障碍，在中央政府的统一领导和协调下，促进粤港澳湾区形成有效的治理机制，大力完善区域开放式经济服务体系。在对标世界一流湾区发展目标下，由中央领导联合粤港澳大湾区各级政府，尊重市场发展规律和各方利益，形成共识，集聚合力，联合打造高度开放的粤港澳湾区“自由创新服务区”，提升湾区整体发展能力。
粤港澳大湾区的产业已初步形成集群化、差异化的发展模式，各个城市之间产业互补合作的潜力很大。11个城市按照一、二、三产业占比，可以划分为三类：①服务业具有比较优势的城市，如香港、澳门、广州、深圳，此类城市服务业占比达到60%；②制造业具有比较优势的城市，如佛山、惠州、中山、珠海、江门、东莞，此类城市第二产业占比超过40%；③第一产业具有比较优势的城市，如肇庆，第一产业占比超过15%，是粤港澳大湾区第一产业占比最高的地区。
即使产业结构相同的城市，其细分行业的发展也各具特色：①服务业具有比较优势的4座城市，除了贸易占比高这一湾区共性外，其他细分服务业的发展各有千秋。香港的金融较为发达，深圳的信息科技和金融产业亮点颇多，广州的商业租赁等专业服务具有优势，以博彩业为代表的文娱产业则是澳门的支柱产业；②制造业具有比较优势的城市，逐渐形成了珠江西岸的电气机械和家电以及珠江东岸的计算机等电子设备制造两个产业集群。围绕上述两个核心产业集群，所在区域的配套产业也蓬勃发展。例如，江门与电气机械和家电产业集中的佛山、珠海和中山相邻，其金属制品、通用设备制造业的发展也较为成熟；东莞、惠州在深圳的带动下，计算机等电子产业蓬勃发展，占比位于前两位，其相关的配套产业如橡胶和塑料制品产值也较大。
构建国家层面的湾区发展协调机制，是建设世界一流湾区的突破口，也是发挥粤港澳地区优势参与共建国家“一带一路”战略的重要策略。高度开放和国际化的香港、澳门，和前海、南沙、横琴三大国家级自由贸易试验区，分别由不同行政级别政府规划管理，缺乏统一协调，亟须进一步扩展自由贸易区的地域范围。粤港澳大湾区要在环珠江出海口及东西岸的湾区核心地带，把已有的五区联点成片，积极争取中央政策，联合构建具有中国特色又高度开放的粤港澳湾区。以其为依托，实质性地推进并深化粤港澳的跨区域合作，探索区域一体化治理机制和新的经济服务体制机制，整合集聚世界级优质产业资源要素。在经济服务区内打造跨境合作高新技术产业园区，形成跨区域的产业价值链和分工协作网络。打破传统行政区域壁垒，实行一体化治理，统一规划，合理布局，融合共享。通过对粤港澳大湾区内部区域的科学定位和错位发展，实现湾区经济发展能力和效益的最大化。
（二）打造资源丰富的创新创业高地
创新引领是湾区经济的重要特征，建设好粤港澳大湾区的关键在于创新。粤港澳大湾区是在一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币的条件下建设的，国际上没有先例可以遵循。要从实现中华民族伟大复兴的战略高度、新时代推动全面开放新格局的战略高度深刻认识大湾区建设的重大意义，解放思想、积极探索、大胆尝试，发挥先行先试作用，勇于解决与发展不相适应的体制机制障碍和法规制度束缚。在“一国两制”框架下，发挥粤港澳综合优势，创新体制机制，促进要素流通，推动大湾区内各城市合理分工、功能互补，提高区域发展协调性，促进城乡融合发展。注重用法治化、市场化方式协调解决大湾区合作发展中的问题，充分发挥创新动力，让市场主体活力充分展现。[12]
粤港澳大湾区要坚定不移地推进创新创业战略，充分集聚整合各类创新资源，形成强大的湾区自主创新基础能力，全面提升湾区自主创新整体效能，构建一流湾区自主创新生态体系，将高新技术研发产业打造成为最具优势的湾区经济产业形态。粤港澳大湾区的研发强度和企业的研发意愿均高于全国。2017年，粤港澳大湾区（不包括港、澳）全社会研发强度达到2.9%，高于全国水平的2.1%。从研发费用的构成看，粤港澳大湾区（不包括港、澳）90%以上的资金来自企业，而全国的这一比例不到77%，企业层面更积极地进行研发投入，也为提升未来竞争力、争取领先地位打下了基础。粤港澳地区高端人才聚集，创新资源丰富，同时也是世界重要的金融商贸中心、航运物流中心和制造业中心，拥有相对完备的产业链和创新链。未来可围绕区域产业的转型升级需求，重点进行产业科技创新，统筹区域创新资源，联合开展相关产业的基础科学研究和高新技术的研发应用，把粤港澳大湾区建设成为全球重要的产业科技创新中心。
粤港澳大湾区在香港和广州等城市拥有多所国际或国内知名大学，拥有8个国家级高新园区，16个“863”基地，对利用内资、吸收外资以及扩大城市经济效益与经济规模，发挥着非常巨大的作用。粤港澳大湾区城市群依托港澳国际化城市，具有较高基础科研水平，完善的法治和知识产权保护制度，能够为创新型产业发展链接到海内外优质研发机构和高端人才。可以试点推动并共同打造“古洞北科研发展区-落马洲河套港深创新及科技园-福田保税区-深圳南山科技园-深圳前海地区科技金融区-东莞松山湖高新技术园区-广州科学城”的跨境创新核心走廊。同时，结合珠西战略、珠江西岸先进装备产业带规划与建设以及深圳东进战略等，在粤港澳大湾区城市群及外围区共同建设粤港澳大型合作园区，以新能源、新材料、大型装备制造、研发创新产业发展等为主，形成国际一流高科技创新产业集群和国际级创新平台，引领创新发展新格局。
（三）打造开放包容的文化高地
湾区是最具现代化国际化特征的城市形态，规划和推动粤港澳大湾区发展，以开放性和包容性的湾区思维不断深化粤港澳之间的合作，引领产业转型升级和深度参与国际竞争，共同打造更具竞争力的世界级城市群，是新时期国家赋予粤港澳大湾区的历史使命和战略要求。粤港澳大湾区要建立开放格局，以国际标准引导湾区经济发展，可充分利用湾区资源引领湾区的国际化城市建设，进一步提升整个湾区的建设发展水平。在此基础上，粤港澳大湾区应继续推进和深化对外开放战略，丰富国际友城建设内涵，强化与世界著名湾区城市合作，探索成立湾区城市联盟，打造有影响力的国际交流平台，全面提升湾区经济国际影响力。
共同培育开放、包容、多元的文化氛围，对粤港澳大湾区的发展至关重要。文化环境对粤港澳大湾区的产业发展和生态系统起着重要作用，湾区需要共同培育开放、包容、多元的文化氛围。硅谷之所以快速发展成为世界创新发动机和引领者，根本原因在于别具一格的创新文化，其特点是平民化、组织扁平化、经验交流、知识共享、拥抱变革、挑战传统，能够充分地发挥人的创造力，硅谷创新文化对技术人才的流动、聚集发挥了良好作用，在人才集聚的自组织机制安排方面，具有不可复制性和替代性。应将世界级大湾区的现代文化融入粤港澳大湾区的文化，构建适应湾区社会经济发展的创新文化。粤港澳大湾区的自然生态、经济环境、整体形象和规章制度，是湾区文化的外在表现形式，需要通过各种制度安排，精心培育和引导营造形成一种鼓励创新、追求变革的文化氛围。独具一格的开放性和包容性文化是粤港澳大湾区生态系统发展的灵魂和活力源泉，以港澳地区开放成熟的市场机制、接轨国际的营商环境、公开透明的竞争体制等先进的体制机制来推动湾区的国际化、市场化和规范化，让粤港澳大湾区充沛的产业活力、丰富的人力资源、强大的配套能力促进湾区的繁荣稳定发展，把粤港澳大湾区建设成为经济一体、文化交融、制度对接、互利共赢、全民共享的共同家园。
（四）打造绿色生态的宜居宜业高地
陆地和海洋是一个“生命共同体”，粤港澳大湾区应坚持陆海统筹，构建符合生态文明要求的空间发展格局，有度有序地开发利用海湾，可持续地推进湾区城市建设。要把握开发的时间空间秩序，严格控制近岸海域开发强度和规模，推动深远海适度开发，防止人为割裂陆海联系和不计代价盲目开发海洋。在经济社会发展、资源优化配置、人居环境改善等方面，粤港澳大湾区要全面统筹、周密谋划，促进海陆两大系统的优势互补、良性互动和协调发展，构建陆地文明与海洋文明相融共济的发展格局。
粤港澳大湾区应以湾区经济理念重新修订城市发展规划，整合区位资源优势构建湾区经济走廊，同时打造更加宜居宜业的生态空间，吸引更多外来投资和年轻移民者，为湾区发展注入新鲜活力。粤港澳大湾区可以采用“共同开发、共同受益”合作新模式，在环粤港澳大湾区城市群的外围地区探索推进若干个粤港澳紧密合作的创新示范区建设，快速形成产业与人口集聚，也促进产业、人口、技术、资本与这些地区的合作与发展，形成基于一小时生产配套与优质生活圈，共同构筑互动发展的新空间。粤港澳大湾区在优化产业空间布局，积极推进产业转移与升级的同时，应加快发展，形成以香港-深圳-广州为发展主轴的世界级都市圈。应共同治理湾区的环境污染问题，特别是湾区核心区域的珠江流域水土污染问题，共同打造一个真正意义上的世界级滨海休闲、宜居宜业、风景优美的生态环境。
四 粤港澳大湾区建设面临的挑战
粤港澳大湾区对标世界三大湾区，发展起步较晚，尚未形成统一的发展规划，在政治制度、区域协调、产业发展以及生态环境等方面与世界三大湾区依然存在着现实差距。
（一）“一国两制”优势与障碍并存
与国际著名湾区相比，粤港澳大湾区是在两种不同的政治制度中推进的，即内地实行社会主义制度，香港和澳门实行资本主义制度，两地之间由此在经济模式、法律体系等领域存在着显著的差异；不仅如此，粤港澳大湾区还存在着港澳两个独立关税区以及内地关税区之下的广东省等三个相互独立的关税区，由于香港和澳门是独立的关税区和自由港，在经济和政治上都享有更大的自主权和决策权，与广东省在税制管理方面也存在明显的差异。
“一国两制”是粤港澳大湾区最独特的地方，制度的多样性和互补性是该区域的最大特征。粤港澳相对独立，地域间制度不同，在具体政策、法规、标准上都存在差异。粤港澳和长三角地区、京津冀地区不一样的地方是，没有一个强大到类似上海和北京这样的核心城市，粤港澳大湾区很有可能是多中心发展，几个类核心城市齐头并进，市场化的竞争较为充分，比如说这些核心城市各自找准自己的发展定位，香港是金融中心，广州是政治文化中心，深圳则是科技创新中心，这种城市竞合关系可能让粤港澳大湾区更有活力。但是要解决区域城市之间的合理分工和资源优化配置，需要一个超城市机构来做好顶层设计和执行，否则几个城市各自为政，单打独斗，会阻碍湾区经济的发展。因此，如何在确保“一国两制”的基本制度“不动摇”、“不变形”和“不走样”的前提下，实现粤港与内地的经济模式有机对接、资源要素的自由流动以及行政管理的并行同构，是摆在粤港澳大湾区面前的最为严峻的挑战。
“一国两制”对粤港澳大湾区建设是最大的制度红利。“一国两制”是粤港澳大湾区规划和发展的基本方针，也是大湾区迈向国际化的重要基础，更是香港、澳门在大湾区的优势，有利于香港、澳门的长期繁荣稳定。在“一国两制”下，香港、澳门拥有独特的双重优势。香港、澳门既是国家的一部分，同时拥有不同的经济、法律和社会制度。香港、澳门是高度开放和国际化的城市，拥有开放便利的营商环境及优质的专业服务，可以把自身优势与大湾区内地九市的广阔市场、完整的产业体系和科技实力较强等优势结合起来。通过推动大湾区协同发展，进一步提升港澳的国际金融中心、航运中心、贸易中心等战略地位。从香港、澳门的未来发展来看，“一国两制”是最大的优势，国家改革开放是最大的舞台，共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设等国家战略实施是新的重大机遇。香港、澳门应充分认识和准确把握自身在新时代国家改革开放中的定位，抓住机遇、乘势而上，培育新优势，发挥新作用，实现新发展。
建设粤港澳大湾区是保持香港、澳门长期繁荣稳定的重大决策。40年改革开放是香港、澳门同内地优势互补、一起发展的历程，也是香港、澳门日益融入国家发展大局、共享祖国繁荣富强伟大荣光的历程。香港、澳门融入国家发展大局是“一国两制”的应有之义，是改革开放的时代要求，也是香港、澳门探索发展新路向、开拓发展新空间、增添发展新动力的客观要求。打造粤港澳大湾区，将进一步丰富“一国两制”实践内涵，为港澳经济社会发展以及港澳同胞到内地发展提供更多机会，保持港澳长期繁荣稳定。大湾区建设要在“一国两制”框架内严格依照宪法和基本法办事，坚守“一国”之本，善用“两制”之利，进一步建立互利共赢的区域合作关系，为港澳发展注入新动能，拓展新空间。[13]
但客观地从另一方面来看，按照目前的情况，如果思想不解放，不全面深化改革，“两制”可能是粤港澳大湾区建设的一个最大制约。在未来粤港澳大湾区的规划和建设中，如何在保持“一国两制”基本原则前提下，重新认识“两制”的内涵，充分发挥“一国两制”的优势，逐步实现政治上“两制”，经济、社会、文化、生态“一制一体”，这是未来需要认真研究和解决的问题。
（二）低端产业与传统经济结构面临严峻挑战
粤港澳大湾区的经济开放层级并不高，在全球价值链中的分工还处于低位，亟须通过产业升级与结构优化重塑自身的竞争优势。粤港澳大湾区城市群经济发展形成的以“两头在外”“大进大出”的出口导向发展模式正受到严重挑战。同时，粤港澳大湾区城市群除去农业保护、水源保护等不可建设用地，可建设用地总量相当有限，加上人口的迅猛增长和城市土地的不断开发利用，发展空间越来越局促。在土地成本、人力成本、交易成本、资源耗费成本等不断上升形势下，投资“报酬递减”和产业比较优势势必下降。与粤港澳大湾区城市群产业发展相匹配的资源相对匮乏，需要从外部大量输入，而粤港澳大湾区城市群空港、铁路站线、港口资源的统一规划与整合还没有付诸实践，这与粤港澳大湾区城市群产业发展和空间发展不相适应，经济空间成长挑战巨大。另外，由于受地价、劳动力成本以及税收政策等因素的影响，粤港澳大湾区城市群正通过大力发展生产服务业和先进制造业来推动产业结构高级化和提高区域竞争力，然而高素质的人力资源成为区域经济持续发展中最重要的生产要素。实际上粤港澳大湾区城市群自身的专业技术人才供应不足，需向外大量引进人才。为了吸引这些人力资本，粤港澳大湾区城市群的创新创业环境如融资渠道、知识产权保护、企业登记注册、学习和生活环境等与高品质发展需求还不匹配。
粤港澳大湾区面临产业转型升级的挑战。除香港、澳门、深圳、广州外，粤港澳大湾区其他城市以制造业为主，企业处在全球价值链的较低端，附加价值不高，产业层次较低，同质化严重。当前，国际市场发生剧烈变化，区域内很多制造企业，不仅面临生产要素成本持续上升压力，还要面对以东南亚代工企业的挑战以及发达国家制造业回流带来的冲击，传统产业有被替代的风险。
粤港澳大湾区内，香港、澳门与其他城市在体制上的差异，很大程度上阻碍了湾区内要素的流动，要素的跨境流动存在严重障碍。跨境人才的流动受到两种体制的限制，区域内职业技术资格不能互认，香港科研创新人才被视为“境外人员”，须在内地和香港同时交税，很多人才被动地“来了又走了”，严重限制了湾区人才的引入和回流。粤港澳湾区城市交通体系缺乏一体化规划和建设，跨境基础设施的衔接存在严重问题。粤港澳大湾区通关便利化尚无大的突破，研发设备出入境关税较重。对比世界三大湾区，粤港澳大湾区存在创新要素的跨境流动性障碍，是打造世界级湾区面临的最为棘手的问题。
（三）协调发展引导不足，区域合作保障薄弱
与国际著名湾区处在自由市场的环境相比，不得不承认粤港澳大湾区在体制上明显地存在致命短板，地区保护、行政壁垒和无序竞争等各种非市场性干扰因素将不同程度地存在。正是因此，粤港澳大湾区尤其是珠三角地区的空间规划、空间利用需要通过跨区域组织的协调实现整体性优化。另外，粤港澳大湾区的创新网络远未形成，既缺乏在全球有着重大影响力的科技企业，也未能形成如同硅谷一样的强大产业生态，资源要素的创新功能有待通过再造人才激励制度、改革分配机制等途径予以激发。
粤港澳大湾区必须处理和解决不同城市之间的行政关系，实现“行政异城，经济社会同城”的问题。改革开放40年的实践说明，各城市之间既有共同的利益，也有着不同的诉求，当涉及不同城市之间的利益的时候，各地方政府之间的关系难以协调。粤港澳大湾区城市群发展规划涉及不同城市，在未来大湾区的规划和建设中，各地方政府之间的利益关系也是制约粤港澳大湾区建设的一个非常重要的因素。粤港澳大湾区的城市融合程度差距较大，主要表现在基础设施、体制机制、产业分工等方面。以港口融合为例，如果我们将粤港澳大湾区与东京湾区进行比较就可以发现，东京湾区内尽管云集了东京港、千叶港、川崎港等六个世界级的大型港口，但由于充分利用了共享湾区资源，港口群内部成功地进行了港口等级和功能划分，并成为一个有机群体。相比之下，粤港澳大湾区多个港口大多以集装箱为主，腹地比较趋同，相互之间没有明确的分工和职能定位，恶性竞争激烈和重复投资严重。
粤港澳大湾区的各个中心城市之间的协调发展引导不足，导致区域合作保障薄弱。目前各个中心城市特色不突出，分工不明确，合作不紧密，甚至会出现内部恶性竞争的局面。另外腹地不明确，现行体制下环珠江口湾区的腹地被人为分割，互不相让。环珠江口湾区的腹地，不单是珠三角地区自身，而是整个环珠三角，以及广东、华南的广大地域，湾区如果腹地狭小，大都市圈和大规模产业集群缺乏发展空间，也就不能形成湾区经济。还有就是区域行政管理机制协调不畅的问题。
（四）跨界污染问题严重，环保合作亟须强化
粤港澳大湾区是中国最具竞争力的“全球城市区域”，在中国经济发展和改革开放大局中有着突出的带动作用和举足轻重的战略地位。改革开放40年来，粤港澳大湾区以超常规的工业化和城镇化速度成为世界级的制造业基地，但与此同时也付出了沉重的资源环境代价，造成了粤港澳大湾区严重的环境污染。由于广东与港澳地区地理环境和自然资源条件同香港一样，具有相同的地貌、地质、水温、气候等自然生态和自然资源，两地间生态环境的依存度高，具有明显相同的区域生态环境特点。随着粤港澳大湾区的建立与发展，区域城市之间经济发展联系的加强，粤港澳大湾区环境问题表现出越来越强的区域一体化特征，跨界环境问题越来越多，整个区域表现出基本相同的污染特征。同时，由于这一区域城镇密集，城乡工业区连片分布，城镇的间隔相对较小，在粤港澳大湾区葛城事件的相互影响已呈现出负效应，即环境污染的叠加作用。
跨界大气污染方面，粤港澳大湾区已经成为以大型城市为中心，以发达高速公路网连接中小城市和区镇的区域，导致机动车数量大幅增加和能源的加剧消耗，特别是以燃煤、燃油为主的工业企业能源消耗没有得到根本的改变，工业污染物的排放约占广东省排放总量的70%～80%。[14]在珠江口沿海，造成珠三角大气污染，其中一半的污染物来自粤港两地火电厂的燃煤排放物，烟尘、二氧化硫等扩散在珠江口空气中，形成的酸雨已成为影响粤港澳大湾区公众健康的重要因素。
跨界水污染方面，粤港澳大湾区河道密布，城市间供、排水交错，水资源利用开发量剧增，工业“三废”、城市污水和垃圾排放无序导致水污染严重，已成为制约区域经济和社会发展的严重问题。例如，深圳的新洲海口、东宝河海口两条排污入海水质污染连年超标；深圳蛇口SCT码头以及深圳湾深圳市政污水排放直接污染深圳湾海洋水质，降低了深港海洋水域水质，影响了深港两地的生态环境。
跨界垃圾污染方面，粤港澳大湾区的垃圾堆填区主要存在两大问题：一是垃圾的臭气，二是垃圾渗漏导致水土污染。粤港两地垃圾污染主要集中在深港边界，香港土地资源稀缺，但目前的垃圾处理仍以堆填为主。香港的三大垃圾堆填场位于深港边界，香港新界打鼓岭垃圾堆填场距离深圳罗湖区莲塘不足2公里，香港垃圾堆填场对深圳影响已有数十年历史，深圳处于东南风下风区，经常处于臭气弥漫的空气中，同时，垃圾渗漏造成深圳河水质污染。
跨界环境污染已成为粤港澳大湾区必须重视的问题。湾区的迅速工业化引起空气、土壤、水质的污染，治理难度很大。同时，湾区内许多城市填海造地，对湾区的自然环境造成严重污染和破坏，导致环境污染需要花大力气、投大量资金治理，但湾区内各个地方政府的财政支出绩效考核不同，统筹、出资和监管等方面存在的问题都需要解决。环境污染问题如果得不到有效解决，会造成人才流失，形成制约湾区发展的瓶颈。