2.2 城乡二元结构及其变迁

2.2.1 城乡二元结构的产生及发展

一般认为，我国是一个非常特殊的城乡二元结构的国家。就一般意义而言，城乡二元结构是指“发展中国家存在着落后的传统农业部门和先进的现代经济部门的格局，而随着经济的发展，农业社会逐渐向现代工业社会转变，二元结构逐渐消解，所以城乡二元结构是个过渡型的状态”[25]。

对“二元结构”这一概念最早进行系统研究和论述的当属美国经济学家阿瑟·刘易斯。他于1954年在《劳动无限供给条件下的经济发展》一文中指出，在发展中国家一般存在着二元经济结构，即存在两个性质不同的经济部门，一个是仅仅能满足生计的、维持最低生活水平的、以传统方法进行生产的“维持生计”部门，又叫“传统部门”；一个是采取现代化生产方式、劳动生产率和工资水平远比“传统部门”高的城市工业部门，又叫“资本主义”部门，或称现代部门。这两个部门在生产规模、生产效率、生产方式、收入水平和资本运用等方面都存在明显的差异，表现出完全不同的经济特征，采取不同的经济发展形式。[26]

国内首创“二元社会结构”概念的当属农业部政策研究中心农村工业化、城市化课题组。该课题组于1988年第9期在《经济研究参考资料》上发表了根据调研结果写成的研究报告，即《二元社会结构——城乡关系：工业化、城市化》。这篇报告首创了“二元社会结构”的概念，即指把城市社会作为一元，农村社会作为另一元的城乡分割状态。调研报告认为，二元社会结构包括户籍、住宅、粮食供给、副食品供给、燃料供应、教育、医疗、就业、保险、劳动保护、婚姻、征兵等十余种制度，这也是判断农民与市民阶层的依据，并指出两个阶层在经济、政治以及社会利益诸方面“都存在着比较尖锐的矛盾”，呼吁走出二元，进而走向现代的工业化与城市化。[27]1988～1989年，课题组参与者刘纯彬在《社会》杂志上发表了一系列关于“中国二元社会结构”的论文，引起学术界强烈反响。1990年，课题参与者郭书田、刘纯彬根据课题调研资料撰写《失衡的中国》一书，认为中国国情的根本特征为二元社会结构，并从实证角度论述了十四种制度的不合理性，提出了二元社会结构与工业化、城市化的关系，书中加入了来自冀、浙、粤、苏、皖、川、陕七省的调查报告。[28]学术界普遍认为，该书是系统研究我国二元结构的起点。

总体来说，城乡二元结构的产生及发展实际上是我国城乡关系演变的产物。在新中国成立初期，我国社会从整体上而言依然属于传统农业社会的形态，社会发展处于前工业化阶段。在产业结构上，我国依然是一个以第一产业即传统农业为主的农业国。新中国成立后面临工业化、现代化的艰巨任务。学术界普遍认为从1949～1952年的国民经济恢复时期“城乡结构是开放的，城乡之间的迁移相对来说比较自由，城乡关系的发展基本上是正常的”[29]，这一阶段城乡关系的发展“没有政府的人为干预，是城乡关系自然演变的结果，因此城乡关系基本上是开放的、平等的”[30]“呈现城乡对流的状态”[31]。

中国的城乡关系由开放走向封闭的时间，学术界有不同的说法。一种说法认为，1953～1957年我国的城乡关系依然处于正常状态，甚至认为这段时间我国“城市化进程呈城乡对流的良性循环状态。照此发展下去，中国的城市化可能会顺利完成起步阶段进入快速发展阶段，中国经济发展也将由此真正起飞”[32]。但大部分学者均认为此期间内我国城乡二元社会结构初步形成，1953～1957年是我国城乡二元社会结构初步形成时期，标志性事件是1953年，“我国开始进行大规模经济建设，中央政府开始限制农村劳动力、资本、土地等生产要素流动。合作化从组织上配合统购统销制度，城乡二元结构初步形成”[33]，导致“中国城市化同工业化脱轨、城乡二元社会结构形成的基本原因在这一时期已经存在，这主要是因为我国选择的工业化发展战略和资金积累模式的基本框架在这一时期已经形成。以后中国的城市化政策选择，在很大程度上只是这一框架的补充和延伸”[34]。

城乡关系走向封闭化以及城乡二元社会结构出现的更直接原因是1957年前后“盲流”群体的大量出现。1956年“三大改造”基本完成以后，我国开始进行社会主义建设。1956年农业集体化完成后还有许多遗留的旧问题，同时又出现了许多新问题，主要表现在农民收入减少、粮食供应持续紧张、农民外流情况日益严重。从1956年秋冬开始，许多地方出现农民闹粮、闹社现象，大批农民向城市流动。“在农业集体化前，农民向城市流动的动因，主要是被城市生活吸引。被集体化的农民对已经不属于自己的土地再无眷念，不习惯合作社对他们的严厉管束，纷纷到城市和工矿企业来谋生。他们的动机首先是逃离农村，带着很大的盲目性，加入‘盲流队伍’的农民人数越来越多，越来越难遏制。”[35]“盲流”在中国市民的心目中成了一个专有名词，几乎是叫花子的同义语。其实他们绝大多数是在饥饿的威胁下不得不流落到城市中来，又找不到糊口的就业门路，只能流落街头[36]。

为遏制“盲流”大量增多的趋势，国务院发出了许多控制城市人口的文件。在控制城市人口的过程中，各大城市相继整顿公共户口，开始建立起公共户口中的流动人口登记、统计制度，同时公安机关对户口迁徙的严格控制亦开始与单位体制配合进行。在执行中央严格限制农村人口流入城市的指示过程中，各城市实际上已经形成了一种事先审批凭证落户的户口迁徙管理制度。王海光认为，在1957年之后，公安部门的户籍治安管理功能基本上实现了从政治控制到社会控制的转变，表现为：对《宪法》规定的公民居住自由和迁徙自由做出了新的解释；重点人口管理方面的社会性人口成分增加，特别增加了曾经是和可能会煽动群众骚乱、闹事的可疑分子，被单位开出和清洗人员中有严重不满情绪分子等；采取更为严厉的清理流民、收容遣送和户口管理政策。在农民“盲流”大军屡禁不止的情况下，为阻止农村人口向城市流动，政府在短短的一年时间里连续出台了一系列限制城乡人口流动的严厉措施，用行政手段构筑了一个城乡隔离地带，并出台一系列相应的法规，将限制人口自由迁徙的功能纳入户籍管理制度范畴，用法律形式固化业已初步成形的城乡二元社会结构。[37]

1958年1月，全国人大常委会第九十一次会议讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《条例》）。《条例》第10条第 2 款对农村人口进入城市做出了带约束性的规定。这一规定标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。[38]《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，既是新中国户籍制度正式建立的标志，也是城乡二元户籍制度建立的标志。在统购统销、合作化运动中形成的城乡二元利益格局，最终以行政和法律的方式强行固定下来了。在这个意义上讲，形成城乡二元分割的户籍管理制度，可以说是计划经济体制的必然逻辑。[39]与城乡二元户籍制度相适应，城市就业制度、社会福利制度也逐渐建立起来。郭书田、刘纯彬指出：“何谓二元社会结构？它的内涵是由14种具体制度构成的，即户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品与燃料供给制度、生产资料供给制度、教育制度、医疗制度、就业制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度，等等。由此，中国被切成泾渭分明的两大板块，构成发展中国家特有的中国式社会状态。”[40]

1977年11月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》，该规定确定了户口迁移的主要原则：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业户口转为非农业户口，从其它市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。”[41]至此，“以城乡二元为基本框架，由特大城市、大城市、中小城市、镇（含矿区、林区等）、市郊镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区、一般农村梯次构成的等级制社会结构便完全成型了”[42]。

计划经济体制有两个重要支柱：第一个是政企不分、产权不明的国有企业体制；第二个是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两个支柱支撑着整个计划经济体制的存在和运转，而城乡二元体制的建立则对于计划经济的存在和延续有着非常重要的作用。

城乡二元社会结构的核心是僵化的、强制性分类的居民身份制度，即户籍制度。不同的身份享受截然不同的社会待遇，它是由一系列、十几种具体制度建构起来的。公民个人没有选择职业和居住地的任何自由，更没有选择“居民身份”的权利。市民身份（非农户口）和农民身份（农业户口）是既定的，并带有一定的遗传特性。子女的户口类别随母亲的户口而定，如果其母亲是农业户口，即使父亲是非农户口而且父亲的职业是家庭经济收入的主要来源，子女也只能登记为农业户口，享受农民身份；即使子女长期跟随父亲居住在城市生活，也无法改变自己的农民身份。