城乡居民社会保障改革与发展
华迎放[1]
摘要：党和政府高度重视农民和城镇无保障居民的养老保障。本报告对城乡居保制度发展进行了专门研究，回顾了包括前期探索、试点推进与全覆盖、合并实施等阶段在内的制度发展历程，从参保覆盖、缴费与待遇、基金收支以及经办管理等角度对制度运行现状进行了概要分析，总结了制度实施的主要成效与经验，分析了当前和今后面临的形势与存在的主要问题，对“十四五”期间的城乡居保制度进行了初步展望。
关键词：城乡居保 养老保险 社会保障
城乡居民基本养老保险是我国为农民和城镇无保障居民而建立的基本养老保障制度。制度始于2009年启动的新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点和2011年启动的城镇居民社会养老保险（以下简称“城居保”）试点。2014年，新农保和城居保合并实施，建立了统一的城乡居民基本养老保险（以下简称“城乡居保”）制度。
一 我国城乡居保制度发展历程
（一）前期探索
从20世纪70年代末到80年代初，江苏省苏南地区即开始探索新的社区型集体养老形式。1991年，民政部在总结苏南社区型养老探索的基础上，在山东省烟台市等地选择5县（市）进行了县级农村社会养老保险试点工作。1992年，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，实行以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持、制度模式为储备积累式，由政府组织、农民自愿参加的农村社会养老保险制度。此后，各地稳妥推进了农村社会养老保险工作。到1997年底，全国31个省（自治区、直辖市）的2000个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险，8000多万农民参保，积累保险基金200多亿元。
1999年7月，《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》（国发〔1999〕14号）提出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”此后，多数地方农村社会养老保险工作处于停滞状态，部分地方出现退保情况。到2003年底，参保人数从8000万人减少至5400万人，基金积累259亿元。
农村社会养老保险的前期探索，是我国在社会主义市场经济体制改革中就农村老年保障的制度安排问题所进行的政策探索和实践，顺应了我国从计划经济向社会主义市场经济改革发展的趋势，将农村社会保障从单一的社会救济拓展到了包括社会保险、社会救助在内的多方面制度与措施，推进了农村社会保障的发展进程，为新农保制度的试点提供了经验借鉴和制度基础，对于探索完善我国社会保障制度具有重要的理论和实践意义。
（二）试点推进与全覆盖
根据党的十七大“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的要求，我国于2009年开展了新型农村社会养老保险制度试点，当年试点范围覆盖全国10%的县（市、区）。与原老农保试点显著不同的是，新农保在筹资模式上实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，待遇结构为基础养老金加个人账户养老金。政府对基础养老金全额补贴，在待遇计发上实行等额养老金，体现政府对农民的养老补贴责任和参保农民在待遇上的绝对公平。个人缴费、集体补助及其他社会经济组织对参保人缴费的资助、地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户；个人账户的计发办法参照职工养老保险，同样体现个人的自我保障责任和对多缴长缴的激励。
2011年，国家按照新农保制度模式和政策，开展了城镇居民社会养老保险制度试点。
从2009年底新农保启动首批试点，历时3年，分为4批次，于2012年底将全国所有县级行政区全部纳入新农保和城居保试点范围，在全国提前实现了制度全覆盖。到2012年底，参保人数达到48370万人，在13075万人领取待遇的人员中，大部分居民为超过60岁、达到直接领取养老金待遇的老年人。
新农保和城居保制度的试点成功及全覆盖，是国家在养老保险领域重要的制度创新，是我国对国际社会保障领域的重要贡献。制度的建立初步实现了中华民族老有所养的千年梦想，对实现经济与社会协调发展、促进城乡统筹具有重要的意义。
（三）城乡统筹（合并实施）和两个机制的建立
1.城乡统筹（合并实施）
根据党的十八大关于整合城乡居民基本养老保险制度的要求，国务院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），明确要求于2014年将新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险合并实施，建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。
此后，各地落实合并实施要求，不断完善城乡居保制度。全国所有省、市、县级行政区都制定了新的城乡居民基本养老保险制度实施意见，基本实现了制度名称、政策标准、管理服务、信息系统“四统一”。所有省（区、市）都上调了本地基础养老金标准，多数省（区、市）向上增设了缴费档次，建立了多缴多补、长缴多得激励机制，大多数省（区、市）还建立了丧葬补助金制度。
新农保和城居保两项制度合并，在全国范围内建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，形成城镇职工与城乡居民两大基本养老保险制度平台，制定了城乡养老保险制度衔接办法，维护了参保人员的养老保险权益，促进了城乡公平和制度统一，对完善社会保障制度具有重要的意义。
2.待遇确定和基础养老金正常调整机制的建立
2018年3月，经党中央、国务院同意，人社部、财政部印发了《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》（人社部发〔2018〕21号），进一步明确了待遇确定和调整政策的原则要求。指导意见要求建立激励约束有效、筹资权责清晰、保障水平适度的城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，明确中央根据全国城乡居民人均可支配收入和财力状况等因素，合理确定全国基础养老金最低标准。地方应当根据当地实际提高基础养老金标准，对65岁及以上参保城乡老年居民予以适当倾斜；对长期缴费、超过最低缴费年限的，应适当加发年限基础养老金。
（四）制度模式的选择背景与定型
与企业职工不同的是，城乡居民原本没有任何养老金，实行家庭和土地养老。20世纪90年代初，根据国务院决定，民政部在一些地区开展了农村社会养老保险制度的试点，并制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，明确农村养老保险实行个人账户模式。由于对农村养老保险的必要性、可行性与可能性存在争议，国家在应对1997年亚洲金融危机时对其进行了清理整顿。此后，虽然很多地方苦苦坚守，个人账户模式的农村养老保险还是由盛而衰，证明这种单纯由个人缴费的模式选择难以适应社会经济发展和城乡居民的保障需要。
进入21世纪，随着职工养老保险的逐步完善和人人享有社会保障目标的提出，重建农村养老保险成为必然。考虑到国际上政府在农民养老保险上都承担了重要的筹资责任，一些国家还建立了包括农民在内的国民养老金制度，而我国此前的试点证明，单纯个人缴费的个人账户模式并不可行，北京、上海等地由政府发放老年补贴的模式则可以迅速全覆盖，由此，2009年国家开展的新型农村社会养老保险制度采取了基础养老金加个人账户的模式，基础养老金实行等额普惠享受，由财政全额供款，相当于国家对农民的养老补贴，而个人账户则由个人缴费与政府的适当补贴形成，旨在体现个人自我保障的责任。这种制度模式受到地方政府和农民的普遍欢迎，以至于原本到2020年的全覆盖目标不得不提前到了2012年实现，并在此期间还用同样模式的制度覆盖了城镇无保障居民。实践证明，基础养老金加个人账户模式适应了社会经济发展和城乡居民的保障需要，是一个比较成功的制度模式。
二 城乡居保运行现状
城乡居民基本养老保险制度切合中国国情，深受亿万居民欢迎，制度自建立以来，运行平稳、良好，突出地表现在以下方面。
（一）参保人数快速增长
参保人数由2010年的10277万人，快速增长到2012年的48370万人，并于2014年超过5亿人之后基本稳定且略有增加，2018年底达到52392万人（如图1所示）。同时，待遇享受人数由2010年的2863万人，快速增长到2012年13382万人后持续增长，2018年底达到16738万人。
图1 2012～2018年参保人数及其增长率
资料来源：人社部社保中心2017年社会保险运行报告、2018年人力资源和社会保障统计快报数据。
（二）缴费与待遇水平持续提高
据人社部数据，2017年底，缴费人员人均缴费水平达到282.2元[2]，比2012年增加近100元，增长54%左右。2018年底，人均缴费水平接近300元。
据人力资源和社会保障部社保中心数据统计，2013～2018年，城乡居保待遇领取人员人均待遇水平分别为82元/月、89.9元/月、116.7元/月、117.2元/月、122.3元/月和150元/月，总体待遇水平在逐年提高（如图2所示）。2018年全国人均基础养老金水平达到134元/月。
图2 2013～2018年全国城乡居保人均待遇水平
资料来源：人社部社保中心2017年社会保险运行报告、2018年人力资源和社会保障统计快报数据。
（三）基金收支规模扩大，结余快速增长
2018年，基金收入3808.6亿元、支出2919.5亿元，基金累计结余7250亿元，2012年至2018年间基金收入年均增长13.1%，基金支出年均增长12.2%（如图3所示）。
图3 2012～2018年基金收、支及累计结余情况
资料来源：人社部社保中心2017年社会保险运行报告、2018年人力资源和社会保障统计快报数据。
（四）经办服务体系不断增强，为制度实施提供支撑
城乡居保制度建立以来，各地不断加强乡镇和街道劳动保障服务平台、村和社区劳动保障服务站建设，加强经办人员培训和能力提升；国家标准化管理委员会发布《城乡居民基本养老保险服务规范》，规范经办服务；国家推广参保登记、缴费、领取待遇、查询“四个不出村”经验，信息服务网络和金融网点向村级延伸，为广大城乡居民提供了优质服务，为制度实施提供了有力支撑。
三 主要成效与经验总结
（一）主要成效
城乡居民基本养老保险制度是随着我国改革开放和社会文明进步、经济繁荣发展而建立起来的，是继取消农业税、推行农村义务教育、建立新型农村合作医疗后的又一项惠农政策。这项制度成为世界上覆盖人数最多的老年保障计划，它的建立实现了“老吾老以及人之老”的千年梦想，使城乡居民的获得感、幸福感、安全感明显增强，标志着覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立。
1.完善了基本养老保险体系，填补了制度体系的空白，促进了国家基本养老保险制度体系的定型和完善
城乡居保制度的建立，填补了此前存在的基本养老保险体系的空白，使我国基本养老保险制度完成了对所有适龄国民，包括职工和居民等各个群体的全覆盖，从而完善了国家基本养老保险制度体系。特别是新农保和城居保两项制度合并实施，形成了针对城乡居民的统一的基本养老保险制度。至此，中国养老保险分别针对职工和居民（非职工）的两大基本制度平台已经构建起来，促进了制度体系的定型。
2.基本实现社会保障制度全民覆盖，改善了城乡居民的老年生活
城乡居保制度建立后，我国基本养老、医疗保险制度终于实现了对所有人群的制度覆盖，加上此前针对就业群体的失业保险、工伤保险、生育保险等项制度，标志着我国社会保险制度体系基本建立，并实现了对所有应保群体的制度全覆盖。
在制度全覆盖的同时，城乡居保制度的参保人数逐年增多，基本实现了符合条件的城乡老年居民的养老金待遇应领尽领，由此，我国的基本养老和医疗保险在制度和实际两个层面均基本实现了对城乡职工和居民等各个群体的全覆盖。
在城乡居保制度建立和全覆盖的同时，国家和地方还适时调整了基础养老金待遇。2014年，国家最低基础养老金水平调整为70元/月。2018年，国家最低基础养老金水平进一步提高到了88元/月。地方也普遍在此基础上调整了本地的基础养老金。上海城乡居民基础养老金高达930元/月，北京也达到了760元/月。城乡居民特别是老年农民的满足感与获得感有所提升，改善了城乡居民的老年生活。
城乡居保制度在减轻家庭养老负担的同时，将5亿多城乡居民带入现代养老保险制度中，融入社会化解决方案，降低了现代化进程中“老龄化”社会风险，改变了农村传统的养老观念，使全体居民都能共享老年基本生活保障的阳光雨露。
3.有助于缩小城乡差距，促进了基本公共服务均等化
将新农保和城居保合并实施，建立统一的城乡居民养老保险制度，在完善我国基本养老保险体系的同时，也促进了城乡公平，使城镇居民和农民共享统一的政策标准，有利于在更高层面上实现城乡统筹、制度平等和分享社会经济发展成果，进一步促进了城乡居民之间的制度公平；同时，城乡居民共用统一的信息系统、经办队伍、经办规则等，共享统一的基层基本公共服务平台，统一了参保缴费和待遇发放等各项经办业务，节省了人力、物力、财力，降低了经办成本，也有利于提高公共服务的质量与效率；此外，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，使这项制度的覆盖人数更多、范围更广，有利于提高制度的可持续性。
4.助力扶贫攻坚，减缓老年贫困，促进社会公平
城乡居民基本养老保险发挥收入再分配功能，减少了老年贫困，促进了社会公平正义，为保障城乡老年居民的基本生活打下制度基础。特别是近年来，国家有关为建档立卡贫困人员代缴城乡居保费等项政策的出台，对促进脱贫攻坚和减缓老年贫困、均衡社会收入分配方面发挥了更为积极的作用。
改革开放以来，我国的贫富差距不断扩大，城乡收入比和基尼系数一路攀升，而随着2003年中央和地方密集出台各种社会政策后，城乡收入比自2009年达到峰值3.33倍后逐年下降，2017年降到2.71倍，基尼系数也从2009年的0.490下降到2016年的0.465，而这期间正是城乡居保从建立到逐步发力的阶段，足见城乡居保对缓解城乡收入差距所发挥的积极作用。[3]
总体上，我国城乡居民基本养老保险制度的建立和发展，在养老保险覆盖面和保障水平这两个重要指标上，体现了社会公平，既是具有中国特色的奇迹，也是对世界社会保障做出的巨大贡献，在某种程度上甚至也可以说是世界社会保障发展的奇迹。美国《新闻周刊》将城乡居民养老保险制度称赞为“针对世界贫困人口的2.0版福利”，为发展中国家社会保障制度设计提供了借鉴经验。由于中国政府在社会保障扩面工作方面取得了举世无双的成就，且获得全世界的普遍认可，2016年11月17日，国际社会保障协会（ISSA）在其第32届全球大会期间，将“社会保障杰出成就奖”（2014～2016）授予中华人民共和国政府，而这与城乡居保覆盖5亿多城乡居民密不可分。
（二）经验总结
1.国家及时决策，开创社会保障新局面
自2007年10月党的十七大提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系以来，党的十七届三中全会、十八大、十九大都对我国社会保障工作进行总体部署，提出工作要求，从而使城乡居民基本养老保险实现从无到有、从有到好的超越式发展。从部署试点、实现全覆盖、统一制度到建立机制完善制度，每个重大决策都顺应民心，合乎民意，充分体现了党中央、国务院以人民为中心的发展理念。这是城乡居民基本养老保险制度建立和发展的首要经验。
2.制度设计科学，政策清晰简明
城乡居民基本养老保险在资金筹集方式、待遇支付结构、责任分担机制、参保激励机制、扶贫帮困机制等主要政策上有许多创新，充分体现了公平普惠、扶贫助弱的基本理念，制度设计科学，政策清晰简明，表述通俗易懂，操作简便易行，这是制度迅速推广并取得良好成效的重要经验。
3.宣传动员有效，群众广泛认同
在新农保、城居保试点和推广覆盖过程中，各级党委政府高度重视政策宣传工作，主流媒体刊登宣传提纲和政策解读文章，各地采用群众喜闻乐见、接地气的方式进行宣传动员，组织干部进村入户为群众讲政策、算细账，真正做到了“广播里有声、电视上有影、村村有广告、户户有资料”，基本做到了家喻户晓、人人皆知，使城乡居保制度获得城乡居民和社会各界广泛认同。
4.经办能力加强，信息技术提升
“中央、省级和地市级组织协调、县级和乡镇（街道）具体经办、村（社区）协办”是城乡居民基本养老保险的经办格局。县、乡、村成为经办服务的基础平台。通过金融服务和信息系统的应用，参保、登记、领取、咨询“四个不出村”服务模式得到广泛推广和应用。大数据的应用，减少了错误信息，手机App、人脸识别等智能化操作技术，方便了群众，提升了经办服务工作质量。通过加强经办能力建设，并且运用现代信息技术进一步助力经办服务，也是城乡居保制度成功运行的重要经验。
四 面临的形势与存在的主要问题
（一）面临的形势
目前，我国已经进入中国特色社会主义建设的新时代。受经济发展自身规律、外部经济贸易环境等多方面因素影响，经济发展进入新常态，从高速增长向高质量、质量效益并重增长的方向发展，增速逐渐减缓，并保持在比较平稳合理的区间内。一方面，现阶段国民经济与社会发展迅速，城乡一体化进程加快，经济总量不断增大，综合国力持续增强，居民收入稳步提高。改革和完善社会保障制度比以往更具坚实的物质基础。另一方面，随着人口老龄化加速，经济结构调整和人口结构变化对社会保障改革发展和民生投入仍有较多制约。人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的社会主要矛盾将长期存在。社会保障制度改革和发展进程仍需与经济社会发展水平相适应。
党的十九大明确了中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位，确立了坚持以人民为中心的习近平新时代中国特色社会主义思想和国家发展基本方略，为深化社会保障改革和全面建成中国特色社会保障体系构筑了新的时代背景。突出地表现在以下三个方面：一是确立以人民为中心的发展思想，进一步提升了社会保障事业发展理念和目标追求；二是明确社会保障体系总体要求和基本定位，即“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”；三是明确了社会保障改革的具体任务。在城乡居民养老保险制度完善发展方面，要求坚持以城乡居民为中心的理念，在经济发展和社会进步的基础上发展完善制度，城乡居民养老保险制度建立时间短、待遇水平低，是民生中的短板，要在发展中尽快补齐；同时，要建立相关机制，明晰各方责任，尽力而为，量力而行，保障水平适度，实现可持续发展。
1.开启社会主义现代化国家建设新征程，对城乡居民基本养老保险事业发展提出了新要求
国家明确到2035年的目标是，人民生活更为宽裕，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐。“十四五”将开启社会主义现代化国家建设新征程，城乡居民基本养老保险需要在实现城乡居民生活宽裕、缩小城乡差距、基本公共服务基本均等化长远目标规划下起好步。
2.乡村振兴战略对城乡居保制度发展明确了新方向
乡村振兴战略明确坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，发展多种形式的适度规模经营和集体经济组织，增加农民资产性收入。这些措施的实施，拓宽了城乡居保筹资渠道，有利于提高制度的筹资水平。城乡居保制度需要适应农业农村发展、农民收入和资产增加等新变化，拓宽筹资渠道，提高筹资水平，促进待遇水平持续提高。
3.经济新常态对城乡居保制度发展有了新约束
经济新常态下，经济增速放缓导致城乡居民收入和财政收入增速放缓，加之中美贸易战和经贸谈判的不确定性，要求合理地调整城乡居保筹资与待遇水平政策。
4.人口城镇化、少子化、老龄化，客观上加大了城乡居保制度的养老压力与要求
长期计划生育国策下的少子化、预期寿命增长等因素导致“十四五”人口老龄化加剧，加之城镇化过程中青年农民向城镇迁移，本来就较城镇更高的农村老龄化会进一步发展，需要统筹财政、国有资产等多种资源发展城乡居保事业。由于城镇化继续保持较快速度，在城乡和跨统筹区域流动的居民将继续保持较大规模，城乡居保关系转移接续工作量有可能进一步加大，要求统筹城乡居保和职工养老保险事业发展。此外，人民群众对城乡居保服务需求还在不断增长，对经办服务能力和信息体系建设也提出了新的更高要求。
（二）存在的主要问题
城乡居保制度在取得巨大成绩的同时，还存在一些问题。从当前看，制度还存在不平衡不充分的矛盾，主要表现在以下方面。
1.还没有实现人员全覆盖，部分地区参保率还有待提高
据人社部社保中心统计，2017年全国城乡居保总体参保率达到97.7%，但还有1181万人左右的扩面空间，甘肃省的参保率为83.9%，还有相当数量的人员没有参保。
虽然参保率总体较高，但仍有部分人没有实际缴费。2017年，全国实际缴费人数有28657万人，比上年减少817万人。续保率更是在逐年走低，2012年为92.5%，2017年只有82.1%，较2012年下降10.4个百分点，较2016年下降2.1个百分点，说明续保率有待提高（见图4）。
图4 2012～2017年城乡居民养老保险缴费人数和续保率情况
资料来源：人社部社保中心2017年社会保险运行报告。
2.基础养老金与个人账户养老金结构尚不明确，财政与个人保障责任不够清晰
2009年国家开展的新型农村社会养老保险制度采取了基础养老金加个人账户的模式，基础养老金实行等额普惠享受，由财政全额供款，相当于国家对农民的养老补贴，而个人账户则由个人缴费与政府的适当补贴形成，旨在体现个人自我保障的责任。这种制度模式受到地方政府和农民的普遍欢迎，以至于原本到2020年的全覆盖目标提前到了2012年实现，并在此期间还用同样模式的制度覆盖了城镇无保障居民。
目前，城乡居保制度基础养老金和个人账户养老金结构尚不够明确，财政与个人的保障责任也不够清晰。20世纪90年代的老农保实践证明，单纯依赖农民个人缴费、强调个人缴费责任的养老保险难以为继，而出于对自身能力以及福利依赖的担心，财政又不愿意承担基础养老金的调整义务，导致各级人社部门在提高整体养老金水平方面无所适从。
3.待遇确定和正常调整机制还不完善，待遇水平偏低，与城乡居民对老年基本生活的保障需要还存在较明显的差距
尽管《社会保险法》和《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》明确了城乡居保待遇确定和基础养老金调整的原则要求，人社部、财政部两部门发布的《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》提出了建立两个机制的总体要求和目标任务，但对待遇确定的具体标准，比如基础养老金加个人账户养老金的总体目标水平（或目标替代率水平）、待遇结构与基础养老金目标待遇（或目标替代率水平）以及达到目标待遇的路径等问题没有明确可操作性的具体意见，对基础养老金待遇调整的具体机制，比如调整的时间窗口、调整水平的确定、调整频次等也没有可操作性的具体细则，因此，新发布的两个机制的文件虽然比此前相关法律和政策文件在目标、原则和要求上更为明确具体，但并没有涉及操作实施层面的具体政策，对政府或制度还缺乏刚性约束，仍然难以避免待遇调整过程中人社与财政部门之间的博弈与内耗，难以解决在实际工作中财政部门以资金紧张为由拒绝调整或降低调整水平而导致的待遇确定和调整的随意性和不确定性问题。因此，还需要就此制订具体的办法或细则，确保两个机制建设落到实处，确保制度达到保基本的初衷。
城乡居保养老金水平不高，总体待遇水平偏低。2017年，全国城乡居保养老金平均水平只有122.3元/月，比当年农村低保补差低94.4元/月（见表1），难以保障农村老年居民的基本生活。由于制度并轨，对城镇居民来说，养老金水平还不到城镇低保补差的一半，远远达不到保障基本生活的目标。
表1 2013～2017年全国城乡居保月人均养老金与城乡低保水平
2009年新农保制度试点时确定的基础养老金水平为55元/月，略高于上一年农村低保补差水平（2008年农村低保标准为82.3元/月，补差水平为50.4元/月）。随着时间的推移，低保补差水平在不断提高，而城乡居保基础养老金只经历两次国家调待和非普遍的地方性标准调整，虽然总体水平也有所提高，但与上一年度农村低保补差水平的差距越拉越大，相当于基础养老金的购买力水平在逐年下降。
由于制度建立不久，全国约1.2亿待遇领取人员没有个人账户养老金；再加上缴费水平低，缴费年限短，以及个人账户积累基金缺乏投资增值机制等方面的原因，个人账户养老金金额较少，导致总体养老金水平也比较低。2013～2018年，城乡居保待遇领取人员人均待遇水平分别为82元/月、89.9元/月、116.7元/月、117.2元/月、122.3元/月和150元/月，难以发挥基本生活保障功能。
4.多缴多得、长缴多得机制作用不明显，部分城乡居民特别是年轻人参保积极性还不高
针对此前多数城乡居民选择最低档缴费的问题，近年来，一些地方出台了多缴多得、长缴多得的激励政策。比如，对高档缴费的增加补贴力度，对连年长期缴费的加发年限养老金，旨在鼓励参保人高档次缴费和长期缴费，通过增加基础养老金和个人账户养老金实现待遇提高和在一定程度上体现自我保障。但总体来看，这两个机制的政策作用不明显，选择低档缴费的人数仍占八成左右，总体缴费档次还在低位徘徊。据人社部社保中心数据，2017年全国人均个人缴费水平为282.2元（见图5），虽然比上年有明显提高，但这样的幅度对提高个人账户养老金和实现自我保障并没有实质的意义。特别是，部分年轻人对城乡居保的待遇并不满意，对几十年后的个人养老既无远见，也缺乏信心，因此对参加城乡居保并按时缴费缺乏积极性，缴费率总体偏低。
图5 2012～2017年人均个人缴费水平及其增长率情况
资料来源：人社部社保中心2017年社会保险运行报告。
5.投资运营机制还不健全，随着基金积累逐年增长，账户积累资金保值增值压力巨大
截至2018年底，全国城乡居民养老保险基金累计结余达到7250亿元。目前，只有天津、上海、湖北、湖南、重庆、西藏、甘肃等省（区、市）实现了基金省级管理，其他地区的基金还在县一级管理；而实行投资运营的只有湖北、广西等少数省（区、市）。也就是说，多数地区基金还在县一级管理，既存在基金安全风险，由于多数还是存银行、买国债，收益较低，也存在贬值风险。
6.职工与居民养老保险制度难以衔接，关系转移接续政策不够公平
现行城乡居保基础养老金与个人账户相结合的制度与职工养老保险统账结合制度难以统筹与对接，城乡养老保险关系转移衔接政策不尽公平合理，制度要满足社会主义现代化强国对城乡居民养老保障的时代要求还需要研究完善。
五 城乡居保制度未来展望
未来五年，按照兜底线、织密网、建机制的要求，根据国家基本养老保险顶层设计的总体安排，坚持“保基本、全覆盖、有弹性、可持续”的基本方针，城乡居保要顺应后扶贫时代及乡村振兴计划的时代要求，在发展目标上，一是补待遇水平偏低的最大短板，完善城乡居保政策；二是建机制，实现制度均衡发展；三是坚持权责统一、合理引导居民预期，基本建成覆盖城乡全体居民的、更加公平可持续的社会保障体系。
（一）加大财政投入，提高待遇水平
要实现城乡居保制度保基本的发展目标，必须逐步提高城乡居保制度的基础养老金待遇，使其在2035年达到城乡居民收入水平的25%～30%、2050年达到35%～40%，使总待遇水平在2035年达到城乡居民收入水平的30%～40%、2050年达到50%～60%。为此，需要持续加大财政投入。
加大财政投入，首先需要转变观念。从公共财政均等化的角度看，城乡居民应与职工同等地获得财政对基本养老保险的补助。如果接受并践行这一理念，则城乡居保基础养老金待遇将能比较容易地达到上述目标。为此，要加大财政对城乡居保制度的投入，从财政增量中切出一定比例用于调整城乡居保基础养老金待遇。要明确各级财政的责任，中央财政负责国家确定的基础养老金标准的支付；鼓励地方财政根据本地经济发展状况确定地方基础养老金标准，并承担国家标准之上部分的支付责任。财政要承担城乡居保基础养老金正常调整的资金，确保正常调整机制的建立。
（二）建立激励约束机制，逐步调整待遇结构
1.全面建立城乡居保待遇确定机制，尽快出台实施细则，合理确定待遇水平
为全面落实《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》，建立和完善城乡居保待遇确定机制，各地应尽快拟订出台城乡居保待遇确定机制实施细则。建议按农村人均可支配收入的40%左右作为城乡居保中期的目标待遇，其中基础养老金不低于15%，年限养老金（参照职工相关政策，缴费比例达到8%的，每多缴一年享受1%）10%左右，个人账户养老金不低于10%；将50%～60%作为远期目标待遇，以保证城乡居保待遇领取人员的基本生活。基础养老金（含年限养老金）待遇在比例上应达到总待遇的3/5～3/4，在水平上以高于农村低保标准（或城乡低保标准）为宜，确保城乡老年人的衣食等基本生活需要。
2.建立基础养老金正常调整机制
建立城乡居保基础养老金自动调整机制，在达到基础养老金目标待遇后，一旦触发职工养老保险待遇调整、农村低保标准调整、CPI达到一定水平等，即于当年自动调整基础养老金水平。基础养老金调整幅度可参考经济发展水平、物价指数、人均可支配收入增长、财政收入增幅等因素确定。为促进居民生活水平不降低和财政负担适度之间的平衡，调整的幅度为上年度经济增长率与居民可支配收入增长率之和的一定比例，再加上上年度的CPI。在实行等额普调的同时，适当向70岁及以上的高龄老人倾斜。实行国家普调与地方差异化调整相结合，鼓励地方自行调待。
建立正常调整机制的前提是基础养老金首先要达到目标水平。为此，国家必须本着城乡公平、职工和居民群体公平的原则，做出政治决策，对参加城乡居保的公民给予力度大体同等的补贴，分几步快速提高基础养老金待遇。
3.调整待遇结构，增加相关待遇
为进一步完善城乡居保待遇结构，一要建立丧葬补助制度，合理确定补助标准，对正常进行死亡申报的，一次性发给丧葬补助金；二要建立高龄津贴制度。当前，要理顺管理体制，将各级民政部门管理的高龄津贴职能划归各级人力资源和社会保障部门，今后，地方民政或老龄部门将不再开展高龄津贴业务，而由人社部门统一管理和经办；要尽快出台全国统一的高龄津贴政策，明确补贴标准；要将现行高龄津贴并入城乡居保制度，两项待遇合并叠加发放。
4.与国家脱贫攻坚计划和城乡低保制度衔接配合
2020年，我国贫困人口将全面脱贫，并将全面建成小康社会。为巩固脱贫攻坚成果，防止老年贫困发生，有必要结合国家脱贫攻坚计划，力争在“十三五”期末使城乡居保基础养老金进一步稳定增长，保证老年农民的基本生活。
同时，要加强与城乡低保制度的衔接配合。现阶段，城乡居保基础养老金待遇水平尚处低位，为保证低保家庭老年人的基本生活，可不冲抵城乡低保水平；当基础养老金接近目标待遇时，为保障财政资金的使用效率，考虑到与低保边缘群体的公平与待遇衔接，基础养老金待遇可部分冲减低保待遇，对基础养老金高于城乡低保水平的，可停发低保待遇。
（三）建立健全经办管理体制机制
一是加强城乡居保基层经办能力建设。按照开启社会主义现代化国家建设新征程的部署安排，根据乡村振兴战略对经办管理服务提出的目标要求，结合加快建立全国统一的社会保险公共服务平台的工作安排，依托“互联网+政务服务”的技术手段，整合优化经办资源，创新发展城乡居民养老保险经办管理服务模式，升级改造业务流程，突出线上线下深度融合、服务流程规范统一，不断增强城乡居民的满意度和获得感。
二是加强城乡居保信息化建设。持续推进城乡居民养老保险信息化建设，充分利用大数据手段，为提升城乡居保政策决策、经办服务能力，提供信息化支撑，实现治理能力数据化。充分满足城乡居民日益增长的公共服务需求，加大社会保障卡在城乡居民养老保险领域的发行应用，推进社会保障卡基础设施建设，逐步提升城乡居民养老保险公共服务能力，为城乡居民提供更加个性化、便利、安全的公共服务，实现公共服务智能化。
三是完善基金管理体制机制。全面开展基金委托投资运营，实现个人账户计息标准与基金管理和投资收益相关联的全国统一的调整标准，参保档案信息、基础数据实现省级管理，县级为经办服务、基金收缴发放、建立数据信息的基本源头和操作平台，实现县级统筹管理体制向省级统筹管理体制的升级完善。
（四）进一步统筹城乡制度发展
城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险是我国基本养老保险制度两个重要的组成部分。随着我国社会经济不断发展，城乡居民在参加基本养老保险的选择上，自由度更加宽泛，对城乡制度衔接与统筹发展提出了更高要求。为此，一方面，要不断扩大职工养老保险覆盖范围，缩小城乡居保对象规模，为提高基础养老金创造条件；另一方面，研究两项制度统筹衔接甚至融合的问题，明确制度融合的基础条件、目标、实现路径和管理服务需求，并在实际条件具备时，适时推进制度改革和实施。
随着工业化和农民城镇化的不断推进，最终职工养老保险覆盖范围将越来越大，城乡居保的参保缴费人群将逐步减少，确有必要研究两项制度统筹衔接甚至融合的问题。而随着人口的不断老龄化，职工养老保险制度的可持续性问题日益突出，也必须对制度进行持续改革。为此，要进一步加强对两项保险制度本身及其统筹衔接与融合发展的研究，鼓励发达地区率先通过实施一制两档或建立国民养老金制度等途径探索开展城乡养老保险制度的转移衔接与融合，不断推进国家基本养老保险制度改革，使制度日趋完善，实现覆盖全民、城乡统筹、长期可持续的目标。
[1] 华迎放，中国劳动和社会保障科学研究院研究员，主要研究领域为社会保障、养老保障。
[2] 参见人社部社保中心2017年社会保险运行报告。
[3] 徐道稳：《改革开放以来我国社会政策发展的回顾与展望》，《社会政策研究》2018年第3期。