Ⅰ 总报告
社会保障改革与发展
金维刚 武玉宁[1]
摘要：改革开放40余年来，我国逐步建立起了与社会主义市场经济体制相适应的统筹城乡、覆盖全民、保障项目齐全的社会保障制度体系。本文回顾了我国社会保障改革与发展四个阶段的历史背景、重大举措及意义，总结了在制度建设、覆盖范围、待遇保障、基金管理等方面取得的突出成就与宝贵经验，指出了社保制度仍存在的问题及面临的挑战，对下一步建成更加公平、更可持续、多层次的社保体系进行了展望。
关键词：社会保障 社会保险 社会救助 社会福利 公平可持续发展
社会保障关系到所有当代人、世代人之间的利益分配与调整，关系到整个社会的公平正义与长治久安，是现代国家最重要的社会经济制度之一。完善的社会保障制度是促进社会经济协调可持续发展的基础；同时，完善的社会保障制度也是不断适应社会经济人口结构等因素变化的产物。改革开放以来，我国逐步建立起了与社会主义市场经济体制相适应的覆盖全民、统筹城乡的社会保障制度体系，保障了改革开放的顺利进行，促进了社会经济的协调发展，增进了人民福祉。与此同时，我国社会保障制度建设仍面临一定的问题与挑战，需要坚持改革完善，建成更加公平、更可持续、多层次的制度体系。
一 我国社会保障制度的发展历程
我国社会保障制度包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、慈善事业等内容。其中，社会保险覆盖全民，社会救助覆盖贫困人群，其他社会保障制度主要针对小范围内的特定群体。下面以建立完善覆盖全民的社会保险制度为主线，回顾改革开放40余年来我国社会保障制度建设的发展历程。
（一）从单位保障走向社会保险的改革探索（1978～1991年）
1.改革背景
改革开放之前，我国的社会保障表现为单位保障，其中城镇职工的保障由所在单位提供，农村人口的保障主要来自集体经济组织提供的五保供养、救助、农村合作医疗和家庭保障。城镇企业执行的是新中国成立之初确立的劳动保险制度，涵盖养老、疾病、因工负伤和残废、非因工负伤和残废、生育、死亡丧葬和抚恤等方面的保障。劳动保险制度在“文化大革命”期间，蜕变成企业保险模式，即由企业直接为职工提供上述各类保障，相关费用从企业成本中列支，企业之间没有了统筹互济的功能。由于在计划经济体制下，国家保企业，企业保职工，因此企业保险模式在一定程度上能够维持。党的十一届三中全会之后，我国进入以经济建设为中心的改革开放时代，伴随着国营企业用工制度和经营方式的转变，企业保险模式难以持续，由此开启了社会保险模式的改革探索。
2.改革主要内容
（1）建立待业保险制度
1986年，为配合国营企业实行劳动合同制，国务院在颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》的同时，颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，首次在全国建立起了企业职工待业保险制度，也即失业保险制度。待业保险基金主要来源于企业缴费，实行统筹互济。
（2）开展养老保险统筹探索
这一时期的养老保险改革探索分两种情况。一种是根据1986年国务院《国营企业实行劳动合同制暂行规定》的要求，对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹，退休养老基金主要由企业和劳动合同制工人共同缴纳，退休养老待遇包括退休费、医疗费和丧葬补助费、供养直系亲属抚恤费、救济费。另一种是自20世纪80年代初期起，为适应企业改革需要，各地自发探索建立退休费用社会统筹试点。到1988年底，全国实行企业退休费用统筹的市县达到2200个，占全国2367个市县总数的93%，参加统筹的职工5000万人，离退休人员900多万人。总体来看，这一时期虽然处于养老保险改革探索期，但是全国范围内各地企业退休费用社会统筹的格局已基本形成。
（3）医疗保险制度改革试点
随着国营企业改革的推进，离退休人员医疗保障和职工大病保障也越来越成为企业劳保医疗难以承受的负担。自1985年始，各地从离退休人员和大病人群入手，探索实行医疗费用社会统筹。1989年3月，《国务院批转国家体改委关于1989年经济体制改革要点的通知》，选择四平、丹东、黄石、株洲四个城市进行医疗保险制度改革试点，主要试点离退休人员医疗费用社会统筹和职工大病医疗费用社会统筹。在公费医疗方面，为控制医疗费用支出，1979年卫生部和财政部发文明确公费医疗享受人群范围及报销注意事项。1984年两部门又联合发文进一步要求加强公费医疗管理，建立健全管理制度，实行划区定点医疗制度，加强定点就医管理。
3.成效和意义
改革开放初期，伴随着国营企业改革，我国拉开了社会保障改革的序幕，首次建立了失业保险制度，自下而上开展了独立于企业之外的养老保险和医疗保险社会统筹试点，形成了养老保险和医疗费用社会统筹新格局，有效分散了企业社保负担，并逐步提高了个人的保险意识，为后来国家建立统一的社会保险制度打下基础。
（二）建立城镇职工社会保险制度体系（1991～2002年）
1.改革背景
在总结各地企业职工养老保险改革试点的基础上，1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，意味着我国社会保险改革从之前的地方探索走向国家统一部署的历史新阶段。
1992年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制。1993年党的十四届三中全会作出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》从深化企业和事业单位改革、保持社会稳定和顺利建立社会主义市场经济体制的高度，要求建立多层次社会保障制度体系，并明确了制度建设的目标、原则和主要任务，为建立适应社会主义市场经济体制的社会保障制度体系奠定了总基调。1994年，《劳动法》颁布实施，其中专设“社会保险和福利”一章，为城镇职工五项社会保险制度的建立和发展提供了法律依据。1998年，国企改革进入攻坚战，大批职工下岗失业，恰逢亚洲金融危机爆发，社会经济形势对建立完善社会保障制度提出了更为急迫的要求，进一步加快了相关社会保障政策的制定出台。
2.改革主要内容
（1）重建养老保险制度
1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出我国实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，养老保险费实行社会统筹，由国家、企业和个人共同负担，个人也要缴纳一定的费用。1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确基本养老保险费用由企业和个人共同负担，并决定在全国开展社会统筹与个人账户相结合的制度模式试点。1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，规定全国实行统一的企业职工基本养老保险制度，主要包括统一个人缴费和个人账户规模，明确缴费上限，统一养老金计发办法。1998年，国务院下发《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，将原来铁道部、交通部等11个部门自己管理的基本养老保险行业统筹移交地方管理，解决了条块分割的管理局面，进一步促进了养老保险制度的统一。
（2）完善失业保险制度
1992年，国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。为配合上述条例的实施，1993年国务院修订并颁布了《国有企业职工待业保险规定》，扩大了待业保险制度的实施范围。1999年，为更好保障下岗失业人员失业期间的基本生活，促进再就业，国务院正式颁布《失业保险条例》，进一步完善失业保险制度。
（3）建立生育保险制度
1994年，劳动部颁布《企业职工生育保险试行办法》，建立生育保险社会统筹制度，为女职工在生育期间提供经济补偿和医疗保健。
（4）建立工伤制度
1996年，在总结各地经验的基础上，劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》，建立工伤保险社会统筹制度，明确了职工工伤认定条件、劳动能力鉴定标准和待遇标准。
（5）建立城市居民最低生活保障制度
在前期各地试点的基础上，1997年国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求各地尽快建立城市居民最低生活保障制度，标志着该项制度从探索试点阶段进入全面推开阶段。1999年国务院发布《城市居民最低生活保障条例》，对城市低保对象、保障原则、资金来源和申请程序做出了明确的规定。1999年底，全国所有的城市都建立起了城市居民最低生活保障制度，2000多万城市贫困人口被纳入保障范围，基本实现应保尽保。
（6）改革职工医疗保险制度
针对劳保医疗和公费医疗存在的问题，1994年12月国务院批准在镇江市和九江市率先开展社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度改革试点。1996年，国务院办公厅转发了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》，要求将医疗保险改革试点的范围扩大到全国38个城市。1998年，在总结各地医疗保险制度改革试点经验的基础上，国务院出台了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了城镇职工基本医疗保险统账结合模式和改革方向。
（7）实行“两个确保”和“三条保障线”政策
1998年，国有企业改革进入攻坚战，适逢亚洲金融危机爆发，在当时情境下，国家在社会保障领域实行了“两个确保”和“三条保障线”政策。其中，“两个确保”指的是确保国有企业下岗职工基本生活和确保离退休人员基本养老金按时足额发放；“三条保障线”指的是国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障相衔接。“两个确保”和“三条保障线”在当时发挥了重大的政策效应，不仅有效地保障了3000多万国有企业下岗职工的基本生活，以及3000多万企业离退休人员按时足额领取养老金，而且由于对就业困难人员建立了社会保险缴费补贴政策，先后促进了2800多万下岗、失业人员实现再就业，有力地维护了社会稳定，促进了国有企业改革和经济结构调整目标的实现。
（8）设立全国社会保障基金
为应对人口老龄化高峰来临带来的社保基金支付压力，2000年我国建立了社会保障战略储备基金——全国社会保障基金。全国社会保障基金的来源包括国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、国务院批准的以其他方式筹集的资金以及上述资金的投资收益。全国社会保障基金由全国社会保障基金理事会负责管理，实行市场化运营。
（9）开展完善城镇社会保障体系试点
在总结各地社会保障改革实践经验的基础上，2000年国务院制定了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，明确了完善社会保障体系的总体目标和基本原则，提出了试点工作的主要任务，包括调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度；研究制定机关、事业单位职工养老保险办法；加快建立城镇职工基本医疗保险制度；推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；加强和完善城市居民最低生活保障制度；实现社会保障管理服务的社会化；加强社会保障资金的筹集和管理；加快社会保障立法步伐。试点工作取得明显成效。为促进实施振兴东北地区等老工业基地战略，2004年国家将试点范围扩大到吉林和黑龙江两省，进一步探索完善城镇社会保障体系的经验。
3.成效和意义
这一时期，在前期改革探索的基础上，我国迅速建立了与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系框架。这个体系框架涵盖了城镇社会保障主要项目，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和城市居民最低生活保障，建立了独立于企业之外的社会保险经办管理体系，形成了政府、用人单位和职工三方负担的筹资格局，发挥了社会保险统筹互济的功能，有效分散了参保单位的风险，促进了统筹地区各类企业之间的公平竞争，免除了职工的后顾之忧，保障了职工权益。总体来看，这一时期社会保障改革主要是随着国企改革和市场经济体制全面建设的要求而逐步展开的，在宏观层面有力地保障了国有企业改革和整个经济体制改革的顺利推进，维护了社会稳定。
（三）全面推进社会保险制度建设，建立覆盖城乡居民的社保制度体系（2002～2012年）
1.改革背景
进入新世纪，党的十六大提出了科学发展观，强调以人为本、经济社会和谐发展和统筹城乡发展，并提出到2020年全面建设小康社会的宏伟目标。其中，将基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系、人人享有基本生活保障作为构建社会主义和谐社会的重要内容和全面建设小康社会的重要指标。这一时期，在继续改革完善城镇职工社会保险制度的基础上，着重解决了广大农村社会保障的制度性缺失问题。2008年国际金融危机爆发，国家在社会保险领域实施了阶段性的“五缓四减三补贴”政策，有力地保护了企业发展和就业稳定。2010年10月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《社会保险法》，这是我国社会保险领域第一部基本法律，在社会保险法制建设上具有里程碑意义。《社会保险法》将过去10余年社保改革实践经验提升到法律层面，提出了“广覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，同时为下一步加快统筹城乡社会保险发展指明了方向。
2.改革主要内容
（1）建立城乡居民养老保险
20世纪90年代初，根据党的十四届三中全会决议，我国开始探索建立农村养老保险制度。以个人储蓄养老为特征的农村养老保险发展并不顺利，进入新世纪后，部分地方开始探索建立新型农村社会养老保险制度。在总结各地实践经验的基础上，2009年，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，启动国家新农保试点工作。新农保实行基础养老金加个人账户制度模式，其中，基础养老金由政府直接提供，个人账户由个人缴费和政府补贴形成。国家在加快扩大新农保试点范围的同时，按照新农保制度模式，设计城镇居民养老保险制度。2011年6月，国务院印发《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，启动城镇居民养老保险试点。截至2012年底，新农保和城镇居民养老保险同步在全国范围内实现了制度全覆盖。
（2）建立城乡居民医疗保险
改革开放之后，随着人民公社制度的解体，农村合作医疗因集体经济基础不复存在而处于不断萎缩状态。面对广大农村居民的医疗需求，国家决定重建农村合作医疗制度。与老农合不同，新农合主要由政府出资，个人以家庭为单位缴纳小部分费用，通过大病医疗费用统筹，重点解决农村人口患大病的风险，为农民提供初级医疗保障。自2003年起，国家开始有计划地开展新农合试点，逐步扩大覆盖范围，逐年提高筹资标准，基本实现对农村居民的全覆盖。新农合建立后，2007年7月，国务院印发《关于开展城镇居民基本医疗保险试点工作的指导意见》，启动城镇居民基本医疗保险试点工作，2008年扩大试点，2009年在全国范围内全面推开。
（3）扩大人群覆盖范围，将特殊群体纳入保障范围
伴随着社会保障制度覆盖面的扩大，国家通过出台专门政策，将制度外人群纳入覆盖范围。
一是将灵活就业人员纳入城镇职工社会保险。2003年劳动保障部发文指导各地将城镇灵活就业人员纳入职工医疗保险制度。2005年12月国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，明确提出城镇个体工商户和灵活就业人员可以参加企业职工基本养老保险，缴费政策比企业职工优惠，待遇计发办法则与企业职工保持一致。
二是将农民工纳入城镇社会保险范围。2006年，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，提出要积极稳妥地解决农民工社会保障问题。随后，国家启动农民工工伤保险平安计划和医疗保险专项扩面行动。2010年颁布的《社会保险法》，明确将进城务工农民工纳入城镇职工社会保险制度覆盖范围。
三是对被征地农民做出社会保障安排。为保障城市化过程中的被征地农民的基本生活和就业，2006年国家明确要求各地从实际出发，采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。2008年，国家进一步明确了“先保后征”的原则，即先确定可靠的生活保障形式和标准，落实保障资金，才能进入征地审批程序。
四是解决历史遗留的社保问题。在企业社保改革过程中，有一部分人不在当时的制度覆盖范围内，为保障这部分人权益，维护社会稳定，国家通过多方筹资，将其纳入保障范围。其中包括将关闭破产国有企业退休人员等1000多万人纳入职工基本医疗保险制度，将未参保集体企业、原“五七工”、“家属工”530多万人纳入职工基本养老保险制度，以及将国有企业老工伤人员300多万人纳入工伤保险统筹管理等。
（4）完善工伤保险制度
2003年，国务院颁布《工伤保险条例》，明确各类企业和有雇工的个体工商户参加工伤保险，确定了包括工伤认定、劳动能力鉴定、基金管理、待遇保障及相关法律责任等内容的工伤保险制度框架。2010年《社会保险法》颁布，同年《工伤保险条例》依法进行了修订，进一步扩大了制度覆盖范围，大幅度提高待遇水平，增加保障项目，并明确了工伤预防和工伤康复发展方向。
（5）完善失业保险制度
2003年，国家将控制失业率和增加就业岗位作为宏观调控的重要指标，纳入国民经济和社会发展计划。2004年，劳动保障部下发《关于进一步做好失业调控工作的意见》，提出失业调控的基本目标、任务和措施。2005年，国务院下发《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，提出建立失业预警制度。2006年1月，劳动保障部和财政部选择东部7省（市）开展扩大失业保险基金支出范围的试点，探索建立失业保险与促进就业的良性互动机制。
（6）建立完善社会救助制度
建立农村低保制度。最低生活保障制度于1999年在城市开始全面建立。2007年5月，国务院决定在农村建立最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入制度保障范围。2012年，国务院印发《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，从城乡统筹角度对低保制度进行了规范。
建立城乡医疗救助制度。在建立居民基本医疗保险之外，国家逐步建立起针对困难人群的医疗救助制度。2003年11月，民政部、卫生部、财政部三部门联合下发《关于实施农村医疗救助的意见》，要求各地建立农村医疗救助制度，明确了医疗救助制度建立的目标、原则、范围和实施办法。2005年7月，国务院办公厅转发民政部、卫生部、劳动保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》，要求各地建立城市医疗救助制度。截至2008年，全国城乡全面建立起了医疗救助制度。2009年，民政部等四部门联合下发《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，要求地方完善医疗救治制度，探索建立一体化的城乡医疗救助体系。
3.成效和意义
这一时期社会保障制度建设的成就主要体现在三个方面。一是通过弥补制度缺失，实现了覆盖范围从城镇到农村、从职工到居民的拓展。短短十年间，我国从无到有建立了农村居民养老保险制度和新型农村合作医疗，并进一步扩大至城镇居民，建立城镇居民养老保险制度和城镇居民医疗保险制度，实现了城乡居民养老保险和医疗保险在制度上的全覆盖，同时，将城市低保制度延伸至农村，建立了由财政负担的农村低保制度，为农村贫困人口提供最低生活保障；建立城乡医疗救助制度，为困难家庭提供医疗兜底保障。此外，还探索建立被征地农民社会保险制度，积极解决了历史遗留的未参保国有企业、集体企业职工社会保险问题等，进一步扩大制度覆盖人群。二是从法制建设层面看，出台了社保领域的基本法律《社会保险法》，使社会保险制度建设纳入法制化轨道。三是从社会层面看，通过财政补贴，建立城乡居民养老保险和医疗保险制度，把数以亿计的城乡居民纳入社会保险的制度覆盖范围，使全民有了基本的养老保障和医疗保障，意味着国家承担起了为全民直接提供社会保障的责任与义务，在很大程度上重塑了国家与公民之间的关系，同时使社会保障制度成为真正的调节全民收入再分配的有力工具。
（四）健全完善社会保障制度，推进社会保障可持续发展（2012年至今）
1.改革背景
党的十八大以后，我国进入新的历史发展阶段，党中央实行新的治国理政方略，推进四个全面战略布局，提出以人民为中心的发展思想，将在发展中保障和改善民生、增进人民福祉、促进人的全面发展作为国家发展的根本目的。党的十八大报告提出社会保障制度建设目标，“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。
党的十九大的召开标志我国进入特色社会主义新时代，社会主要矛盾转变为人民日益增长的对美好生活的需要与不充分不平衡发展之间的矛盾。党的十九大报告进一步明确社保建设目标“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、统筹城乡、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，同时制定了具体的改革任务，旨在通过构建更加公平更可持续多层次的社会保障制度体系，更多更公平地惠及全体人民，满足人民群众对美好生活的需要。
这一时期，我国经济进入新常态，从高速增长阶段进入高质量增长阶段，国家调整完善社保制度，综合降低社会保险费率，促进经济增长。
2.改革主要内容
（1）完善养老保险制度
党的十八大以来，在养老保险领域，朝着更加公平更可持续的发展目标，国家实施了一系列重大改革举措。
一是统筹城乡居民养老保险。2012年底，全国各地普遍建立了农村居民养老保险制度和城镇居民养老保险制度。2014年2月国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，要求按照全覆盖、保基本、有弹性、可持续的方针，合并实施新农保和城镇居民养老保险两项制度，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并与职工基本养老保险制度相衔接。
二是实现机关事业单位退休保障制度与企业职工养老保险制度并轨。20世纪90年代，企业职工养老保险制度统一后，地方开展了机关事业单位退休保障制度改革，由于缺乏统一思路，各地做法各异。2015年，国务院出台《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，规定机关事业单位实行与企业职工一样的统账结合的基本养老保险制度，并同步推进职业年金制度的建立，结束了城镇职工养老保险制度双轨并行的局面，促进了人员的流动和养老保险制度的公平。
三是实现基本养老保险基金投资运营，促进保值增值。我国基本养老保险基金结余规模不断增长，但是投资渠道单一，只能存银行，买国债，存在贬值风险。2015年国务院印发《基本养老保险基金投资管理办法》，标志着基本养老保险基金进入市场化投资运营、追求保值增值的新阶段。
四是建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。由于各地经济发展水平、制度抚养比不同，养老保险基金收支状况相差悬殊。2018年，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，拉开职工基本养老保险全国统筹序幕。当年基金调剂比例为3%，调剂基金总规模达到2422亿元。2019年，基金调剂比例进一步提高到3.5%。
五是推进多层次养老保险制度建设。首先，不断完善基本养老保险制度。自2016年起，国家开始统一全国基本养老保险个人账户记账利率，2018年建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，2019年起降低基本养老保险单位缴费比例。其次，建立完善补充养老保险办法。2016年人力资源社会保障部、财政部制定《职业年金基金管理暂行办法》，2017年人力资源社会保障部修订完善《企业年金办法》，促进了补充保险制度的健康发展。最后，探索养老保险第三支柱发展。2018年，国家开展个人税收递延型商业养老保险试点，为第三支柱的发展积累经验。
（2）完善医疗保险制度
党的十八大以来，医疗保障改革的重点是统筹城乡医保制度，统一医保管理，促进制度更加公平。
一是整合城乡居民医疗保险制度。2016年1月，国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，指导各地积极推进建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，在覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理六个方面实现统一。《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》的出台，标志着我国城乡居民之间实现了制度统一，也标志着医疗保险向着更加公平可持续的目标迈出了关键一步。
二是建立城乡居民大病保险制度。为解决城乡居民灾难性医疗风险和大病医疗负担偏重问题，2012年，国家发改委、卫生部等六部门联合印发《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》，大病保险是在基本医疗保障的基础上，对大病患者发生的高额医疗费用给予进一步保障的一项制度性安排，可进一步放大保障效用，是基本医疗保障制度的拓展和延伸，是对基本医疗保障的有益补充。
三是实行跨统筹地区异地就医住院费用直接结算。我国建立了覆盖全民的医疗保险制度，由于统筹层次低，随着人口流动和转诊需求增加，跨地区就医报销成为一个很大的问题。2016年，国家着手建立全国异地就医结算平台，对跨统筹地区住院医疗费用实行直接结算。2017年9月，异地就医直接结算系统在全国各统筹地区及大部分定点医院开通。截至2018年底，全国超过1.5万家医疗机构接入，各地累计备案异地就医参保人员354万人，全年实际跨省异地就医住院费用直接结算132万人次。这一问题的解决，极大地方便了广大人民群众，也提高了医保管理经办的效率。
四是合并实施生育保险与职工基本医疗保险制度。生育保险与职工基本医疗保险在医疗服务方面具有相似性，且两者之间的支付范围存在部分重叠、界限不清等情况。为提高管理效率，扩大基金之间的统筹调剂力度，2017年1月，国务院办公厅印发《生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》，将泰州、珠海等12个城市确定为试点城市，启动两险合并实施试点工作。试点内容可概括为“四统一，一不变”，即在参保登记、基金征缴和管理、医疗服务管理、经办和信息服务方面实现统一，职工生育期间的生育保险待遇保持不变。
五是成立国家医保局。在2018年新一轮国家机构改革中，组建了国家医疗保障局。国家医保局整合了人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险以及生育保险的管理职责、国家卫计委的新型农村合作医疗管理职责、国家发改委的药品和医疗服务价格管理职责、民政部的医疗救助管理职责，对全国的医保实行统一管理。这一重大的体制性改革对医保制度而言具有划时代的意义，意味着覆盖14亿人口的医保制度从此进入统筹规划、统一管理、资源整合、信息一体、统一实施的新阶段。
（3）完善工伤保险制度
党的十八大以来，工伤保险建设全面推进，提高统筹层次，推动省级统筹，促进制度更加公平；实施工伤预防，制定实施更加科学、合理的行业差别费率与用人单位浮动费率政策；建立完善工伤保险长期待遇调整机制，更好地保障工伤职工与工亡职工供养亲属的生活；创新参保方式，实施同舟计划，采取按工程项目一次性趸缴的方式将建设施工单位全员纳入工伤保险覆盖范围。
（4）完善失业保险制度
在完善失业保险保生活功能的同时，通过扩大失业保险基金使用范围和受益范围，发挥失业保险促进就业和预防失业功能。2014年，国家开始对未裁员或少裁员的企业，发放稳定岗位补贴，之后又进一步扩大发放稳岗补贴的企业范围，刺激企业承担更多社会责任，稳定就业岗位。2017年以来，对按规定参保、取得职业资格证书或职业技能等级证书的企业职工，发放职业技能提升补贴，激励职工提升技能，提高就业竞争力，从根本上预防失业和稳定就业。
（5）开展长期护理保险制度试点
随着人口老龄化和高龄化，失能老人数量增多。为提高失能人员生活质量，减轻其家庭负担，我国开展长期护理保险制度试点。2016年人社部出台《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，选择15个地市、2个重点联系省（区、市）开展试点，探索建立以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和相关的医疗护理提供资金或服务保障的保险制度。2018年，15个试点城市覆盖群体达到6360万人，共25.5万名参保人员享受了长期护理保险待遇，人均基金支付9200多元。
（6）调整社会保险缴费
费率关系到用人单位和个人的负担水平、社保待遇的保障水平和基金的收支平衡，是社会保险制度运行的关键指标。2015年以来，国家根据经济形势、基金可承受能力，逐步调整和完善费率政策。其中，失业保险自2015年起连续三次降费，总费率从3%降到2%，目前阶段性降至1%。工伤保险在细化行业分类，增加费率档次，强化费率浮动机制的基础上，实施阶段性降费政策。生育保险也进行了适度的阶段性降费。养老保险缴费政策调整力度最大，最初国家规定基金结余较多的省（区、市），单位费率可阶段性地降低1个百分点，达到19%；2019年，国务院办公厅出台《降低社会保险费率综合方案》，明确养老保险单位缴费比例降至16%，并同步调整社保缴费基数，将非私营单位和私营单位就业人员平均工资加权计算的全口径城镇单位就业人员平均工资，作为核定职工缴费基数的上下限指标。总体上看，现阶段费率政策的调整发挥了积极的效应，一方面切实减轻了企业负担，有利于企业发展；另一方面从筹资角度促进了社保制度的完善，特别是统一和调整养老保险缴费政策，为实现养老保险基金全国统筹创造了条件。
（7）建立健全社会救助体系
2014年，国务院颁布《社会救助暂行办法》，确立了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项救助制度和社会力量参与的社会救助制度体系。这是我国社会救助领域第一部综合性的行政法规，为保障困难群体基本生活构建起了严密的安全网。2016年2月，根据《社会救助暂行办法》，国务院印发《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》，将之前的城市“三无”人员救助和农村“五保”人员供养统一为特困人员救助供养。为贯彻党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，2016年9月，国务院办公厅转发了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，从政策衔接、对象衔接、标准衔接、管理衔接等方面，加强了农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接。
（8）实施残疾预防和残疾人康复措施
我国残疾人口总数约为8500万人。残疾人群体的生存、发展状况影响到全国近五分之一家庭的生活状态。在残疾人权益保障方面，我国立法很早，1990年颁布了《残疾人保障法》，2008年进行了修订。《残疾人保障法》中专门设立“社会保障”一章。2017年，国务院颁布《残疾预防和残疾人康复条例》，强调以残疾预防为主，预防和康复并重。在保障措施方面，一是加强医疗保障，将残疾人纳入医疗保险范围，对困难残疾人提供医疗兜底保障；二是强化对特殊残疾群体的保障力度，包括建立0～6岁残疾儿童康复救助制度，进一步完善重度残疾人护理补贴制度，实施针对城乡贫困残疾人、重度残疾人的重点康复项目等。
3.成效和意义
党的十八大以来，在以人民为中心的发展思想指引下，社保发展的目标更加明确，改革力度空前，成效显著。一是加快制度整合和合并管理，促进了制度公平和管理效能的提升。包括统一城乡居民养老保险制度、统一城乡居民医疗保险制度、统一城乡低保制度，实现机关事业单位养老保险制度和企业职工养老保险制度并轨，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，推进生育保险与医疗保险合并实施，成立独立的国家医保局等。二是完善筹资渠道，逐步明晰权责，包括降低用人单位费率，加大财政投入力度，划拨国有资本充实社保基金，推动基本养老保险基金投资运营等。三是初步完善待遇调整机制，提高待遇保障水平，并合理引导社会预期。四是更加注重社会保险与经济发展的相互促进关系。通过调整缴费基数，降低社保费率，降低企业负担，促进实体经济发展，通过实施稳岗补贴和技能提升补贴等制度，稳就业促就业。经过这一时期的深化改革，我国社保制度的整体性、协调性有了很大提高，已基本建成了覆盖全民、统筹城乡、保障项目齐全、内部整合度不断提高的社会保障制度体系，为2020年全面建成小康社会提供了坚实基础，也为下一个阶段社保制度更加公平可持续发展积蓄了势能。
二 社会保障发展成就和经验总结
改革开放40余年来，我国建立起了世界上最大的覆盖14亿人口的社会保障制度，增进了全民福祉，促进了社会公平与社会经济的协调发展，取得了巨大的成就，同时也积累了有益的经验。
（一）成就
1.社会保障制度体系基本健全，制度发展纳入法制化轨道
目前我国已基本建立起了覆盖全民、统筹城乡、保障项目齐全的多层次社会保障体系。这一体系以社会保险、社会救助为主要内容，包括社会福利、优抚安置、住房保障、慈善和商业保险等。其中，社会保险包括职工基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险和城乡居民养老保险和城乡居民医疗保险。在基本社会保险基础上，国家鼓励发展补充保险，建立职业年金、企业年金、城乡居民大病保险、商业保险等。在基本社会保险和补充保险之外，社会救助发挥着托底保障作用，社会福利、住房保障、慈善等也起着兜底和补充保障的作用。总之，多层次社会保障体系框架也已基本搭建起来。此外，长期护理保险制度正在试点当中。
围绕社会保障制度的建立，我国已形成了较为完善的社会保障法律体系。依据宪法，相继制定了《劳动法》《残疾人保障法》《老年人权益保障法》《社会保险法》《军人保险法》《慈善法》等多部法律。根据宪法和上述法律，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》《失业保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》《城市居民最低生活保障条例》《工伤保险条例》《社会救助暂行办法》《残疾预防和残疾人康复条例》等行政法规，并发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》等重要政策文件。此外，相关部门颁布了大量的配套文件，各地还根据当地实际情况，颁布实施了地方法律法规。总体来看，我国社会保障各个领域都有了高层级的法律法规，保障了制度的有效实施。
2.基本实现制度全覆盖，人人依法享有社会保障
伴随着社保制度的建立与完善，其覆盖范围逐步扩大。其中，社会保险制度从最初的覆盖国有企业及其职工扩大到覆盖各类用人单位及其职工，从覆盖单位正式职工扩大到覆盖包含城镇灵活就业人员在内的所有职工，从覆盖职工扩大到覆盖城乡居民；最低生活保障制度从无到有，实施范围从城镇扩大到农村，建立起了社会保障的“最后一个安全网”。2016年国际社会保障协会授予我国政府“社会保障杰出成就奖”，表彰我国在社会保障扩面上取得的突出成就。
截至2018年12月底，全国参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险人数分别达到9.43亿人、13.45亿人、1.96亿人、2.39亿人、2.04亿人，分别是1995年的8.6倍、180.2倍、2.4倍、9.1倍、13.6倍（见表1）。其中，基本养老保险参保人数中，职工参保人数4.19亿人、城乡居民5.24亿人；基本医疗保险参保人数中，职工参保人数3.17亿人、城乡居民10.28亿人。
表1 社会保险五险参保人数
2018年，全国养老金领取人数达到2.77亿人，其中领取职工基本养老金人数1.18亿人，领取城乡居民养老保险人数1.59亿人，基本实现全国60岁以上老人人人享有养老保障。全国医保参保人数达到13.4亿人，超过全国总人口数的95%，基本实现全民医保。失业、工伤和生育保险参保人员，只要符合条件，全部应享尽享。2018年全国领取失业保险金452万人，享受工伤保险待遇199万人次，享受生育保险1089万人次。
城乡低保制度作为兜底的社会保障制度，基本实现应保尽保。近年来，随着社会发展和扶贫攻坚工作的大力推进，享受低保救助的标准在上升，人数在下降。2018年底，城市最低生活保障户数为605.6万户1008万人，农村低保户数为1902.5万户3519.7万人，五保供养人数为454.7万人。
3.待遇水平不断提高，保障全民共享社会经济发展成果
随着社会经济发展，各项社会保障待遇水平不断提高，保障全民共享社会经济发展成果。在养老保险方面，国家多次统一调整企业退休人员养老待遇，特别是2005～2018年连续14年提高养老金水平，使养老金保持了较大幅度的增长，截至2018年底，全国企业退休人员月人均养老金达到2597元（见图1）。历次调整待遇，向特定人群，包括低收入人群适当倾斜，保障和提高了企业退休人员的基本生活水平。城乡居民养老保险制度建立后，中央两次提高居民基础养老金标准，从每人每月55元提高到70元，2018年进一步提高到88元。此外，有30个省级政府及新疆生产建设兵团共2800多个县级政府，在国家标准之上又增加了基础养老金，进一步提高了来自财政补贴的基础养老金水平。2018年，全国城乡居民月人均养老金达到145元，惠及1.67亿老年居民。
图1 2004～2018年全国企业退休人员平均养老金
资料来源：人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心《社会保险运行报告》。
医疗保障水平不断提高。一是医保支付范围不断扩大。新的诊疗项目、药品被纳入目录范围，提高了参保人的保障水平，降低了个人负担。二是医保支付比例和上限不断提高。2018年，职工、居民住院医疗费用政策范围内报销比例分别达到81.6%、65.6%，实际医疗费用报销比例分别达到71.8%、56.1%。统筹基金支付上限分别为当地职工年平均工资的6倍和当地居民年人均可支配收入的6倍。三是医疗兜底保障制度逐步健全。各地普遍建立了城乡医疗救助、大病保险、重特大疾病医疗保障制度，因病致贫和因病返贫情况大为减少。
失业、工伤、生育三项保险的待遇水平也都按照各自待遇确定和调整机制，随社会经济发展水平不断提高。2018年全国失业保险金月人均达到1266元；因工死亡职工一次性工亡补助金标准达到72.8万元，月人均伤残津贴达到3003元；女职工人均生育津贴达到18085元。
城乡低保、社会救助水平也稳步提高。2018年底，城市低保标准为月人均579.7元，农村低保标准为年人均4833.4元。
4.基金实力不断增强，为制度发展奠定坚实的物质基础
一是基金收支结余规模大，收入再分配力度增强。2018年，全国五项社会保险合计基金收、支分别达到79254亿元、67791亿元，基金累计结余89776亿元，分别是1995年的78.8倍、77.3倍和173.7倍。其中，基本养老保险、基本医疗保险[2]、失业保险、工伤保险、生育保险基金的收入分别为55005亿元、21384亿元、1171亿元、913亿元、781亿元；支出分别为47550亿元、17822亿元、915亿元、742亿元、762亿元；累计结余分别为58152亿元、23440亿元、5817亿元、1785亿元、582亿元。图2为1995～2018年五险基金收支结余情况。除五项社会保险基金结余越来越庞大外，其他社会保障基金规模也在持续增长。2018年底，全国社会保障基金权益达到18105亿元，年均投资收益率为7.82%，企业年金规模达到14770亿元，职业年金也积累了4930亿元。
图2 1995～2018年社会保险基金收支结余情况
注：基本养老保险基金包括城镇职工基本养老保险基金和城乡居民社会养老保险基金，基本医疗保险基金包括城镇职工基本医疗保险基金和城乡居民基本医疗保险基金。
资料来源：《2018年统计年鉴》《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》《全国基本医疗保障事业发展统计公报》。
二是多元筹资渠道基本建立，为制度健康发展奠定了基础。其中，社会救助和社会福利资金以财政投入为主。社会保险资金的来源多元化。其一，城镇职工社会保险资金主要来自单位和个人缴费，体现为权利和义务相对应。其二，来自财政投入。近些年国家调整财政支出结构，社会保险财政投入比例不断加大。2017年，财政用于社会保险补贴额为12352亿元，占当年社会保险基金总收入的21.1%。其中，财政补贴占企业职工基本养老保险基金收入的14.8%，占城乡居民社会养老保险基金收入的69.5%，占城乡居民基本医疗保险基金收入的71.9%，促进了制度的公平性和可及性。其三，来自国有资本划拨，用以充实社保基金，解决养老保险制度转轨成本及人口老龄化高峰来临时的支付压力。其四，来自投资运营收入。通过全面推进基本养老保险基金市场化、专业化投资运作，促进保值增值。
三是基金监管体系基本健全，基金的安全性增强。在增强基金实力的同时，不断健全完善基金监督机制，依法打击社保欺诈行为，基金的安全性明显增强。
5.社保经办管理服务体系逐步健全，为参保人提供高效便捷的服务
随着社会保障制度改革发展，我国逐步建成了部、省、市、区（县）、街道（乡镇）五级社会保险管理体系和服务网络，并进一步向社区（村）延伸，实现了数据集中、服务下沉，就近为参保单位和个人提供社保公共服务。截至2018年末，全国县级以上各类社会保险经办机构有5700多个，工作人员有15.6万人。在建立社保经办管理体系的同时，大力推进社保经办服务的标准化、规范化和信息化，提升了经办服务效能。目前全国已制定发布了20多个国家标准和行业标准，经办服务的规范性和同质性得到很大提高。信息化建设和应用能力大幅度增强。随着金保二期工程项目的推进，部省市三级互联、应用软件基本统一、数据资源集中管理，基本形成全国统一的社保技术支撑平台，推动建立全国联网运行的社会保险信息平台。社保卡发卡数超过12亿张。各地以信息化为支撑，不同程度地简化优化再造社保经办流程，推动数据共享和互联互通，通过网络、自助服务办理的社保项目不断增多，包括政策咨询、缴费申报、信息变更、参保人员增减、待遇申领、资格认证、跨省异地住院结算等，为参保单位和个人提供了越来越方便快捷的服务。
6.建立完善社保制度，促进社会经济和谐稳定发展
社会保障不仅是民生保障安全网，还是经济调节器、社会稳定器。在全面推进社会主义市场经济体制建设、实施国有企业改革、推进城镇化、应对全球金融危机中，社会保障制度的建立与不断完善，缓解了社会经济转型带来的震荡，免除了人们的后顾之忧，均衡和减轻了用人单位的负担，促进了企业之间的公平竞争和劳动力的自由流动，保障了改革开放的顺利进行和社会主义市场经济体制的建立。随着城乡居民养老和医疗保险制度的全面建立，进城务工农民工可以按规定参加城镇社会保险，在一定程度上消除了附着在城乡户籍之上的社保差异，缩小了城乡差距，促进了城乡统筹发展。与此同时，随着社会保险制度的逐步健全与待遇水平的不断提高，社会保险发挥着越来越重要的收入再分配功效，增进了社会公平，保障了人民群众的基本生活，维持并扩大了消费需求，在一定层面稳定了经济的增长。总之，我国社会保障制度不断发展完善，已经成为与社会主义市场经济体制相适应的重要的社会制度，同时其本身也成为社会主义市场经济体制的一个重要组成部分，在保障和改善民生，增进人民福祉，提高人民群众获得感、幸福感和安全感，维护社会稳定，促进社会公平正义，协调国民经济和社会发展中发挥着越来越重要的作用。
（二）经验总结
1.坚持党的领导是社保制度改革发展的政治保障
我国在短短几十年建立起了世界上规模最大、覆盖人数最多的社会保障制度，实施了最大规模的脱贫攻坚计划，提高和保障了全民福祉。这一切成就的取得，归根结底，离不开党中央的正确领导。党对社会保障事业的正确领导来自立党为公、执政为民的宗旨，来自实事求是。在每一个阶段，党中央都明确制定了下一个阶段社保改革发展的目标与任务，久久为功，持续不断推进社保制度建设。历史经验表明，坚持党的领导是我国最大的制度优势，是持续推进社保事业不断取得辉煌成就的根本保障。
2.坚持与社会经济发展环境相辅相成，稳步推进社保改革
我国从计划经济走向市场经济，由于社会经济转型、地区差异大、利益诉求多元化，社保改革的难度很大，与此同时，建立适应社会主义市场经济的社会保障制度本身也需要不断探索与认识，因此我国采取了根据社会经济发展阶段逐步推进制度建设的做法。在每个阶段，聚焦重点，先急后缓，先试点后推广，实现了改革的平稳推进。如伴随着劳动用工制度改革，先建立国营企业职工待业保险制度、劳动合同制职工养老保险制度，之后扩大到所有企业、所有职工，并相继开展各个险种的改革；伴随着国企改革攻坚，实施了“两个确保”“三条保障线”；在建立职工五项社会保险制度之后，开展城乡居民基本医疗保险和社会养老保险试点，然后逐步扩大到全国；在实现社保制度全覆盖基础上，推进制度的整合与并轨，等等。总之，我国社会保障制度改革发展，既密切配合社会经济发展形势的需要，发挥保障相关群体利益、稳定社会的功效，同时在解决具体问题中，不断积累经验，深化认识，逐步建立起了覆盖全民统筹城乡有中国特色的社会保障制度体系。
3.坚持立足国情，量力而行，保障制度可持续发展
改革开放以来，我国以经济建设为中心，国力不断增强，目前经济总量达到世界第二，但由于人口多、底子薄、未富先老，因此我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段这一基本国情不变。在社保制度建设上，我国一直坚持立足国情，尽力而为，量力而行。在制度体系建设上，实行以社会救助托底，以社会保险为核心的保障模式，强调个人的保险意识与责任意识，避免泛福利化。同时，鼓励发展补充保险、商业保险，推进建立多层次社会保障体系，以满足不同群体的保障需求。面对人口老龄化趋势，未雨绸缪建立全国社会保障战略储备基金。在保障水平上，坚持与社会经济发展阶段和政府财力相适应，在发展中不断保障和改善民生，在做大蛋糕的同时分好蛋糕，保障制度长期可持续发展。
4.坚持底线思维，筑牢民生保障安全网
我国在社会经济改革发展过程中，坚持底线思维，努力构建社会保障安全网，有效保障基本民生，化解社会矛盾，维护社会稳定。一方面通过建立完善社会保险制度，逐步将所有人纳入长远的制度安排中；另一方面针对特定人群制定专门的保障制度和政策，济贫纾困，实施兜底保障，包括妥善解决历史遗留问题，直接为遭遇各类生活困难群体提供社会救助和基本保障等。党的十八大以来，党中央特别强调社会政策要托底，要求兜底线、织密网，健全社保制度。为此，不断加大社会保障财政投入力度，提高对城乡居民保险的财政补贴水平，大力实施精准扶贫和社保扶贫，建立完善各类救助制度、重特大疾病保障制度等，大大降低了城乡居民的老年贫困率、因病致贫返贫率，筑牢民生保障安全网。
5.坚持公平正义，推进实现全民覆盖城乡统筹
社会保障制度的本质要求是公平正义。我国在社保制度建设上，首先将各类企业及其职工纳入统一的城镇职工社会保险制度，实现了同一地区不同单位之间的公平负担、统筹互济，保障职工享有相同的待遇水平。之后随着社会经济发展，逐步扩大社保制度覆盖范围，对广大城乡居民，实行以财政补贴为主、个人缴费为辅的社保制度模式，促进了制度的公平性与可及性，使城乡居民保险在非常短的时间内实现了制度全覆盖。在具体的制度设计上，也充分考虑城乡制度的统一性与可衔接性，如在养老保险方面，所有养老保险制度均采取基础养老金+个人账户模式，为城乡居民养老保险制度的统一，以及与城镇职工养老保险制度的衔接打下基础。在医疗保障方面，推动新农合和城镇居民医疗保险的整合。通过成立国家医保局，将城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险，以及城乡医疗救助纳入同一个部门管理，有利于促进医保制度的公平可持续发展。
三 问题、形势和未来展望
虽然我国社会保障建设取得了显著成就，制度的完整性、公平性和可持续性得到增进，但仍存在很多问题。未来一个时期，社会保障制度建设还面临来自社会经济各方面的挑战，对建立更加公平、可持续、适应流动性的社保制度体系提出了更高要求。
（一）问题
1.尚未实现人群全覆盖
总体来看，我国基本实现了制度全覆盖。但是，还未做到实际人群全覆盖。以覆盖人数最多的医疗保险为例，实际覆盖面达到95%以上，但仍有极小部分人没有被覆盖。至于其他险种，也都存在未全部覆盖的情形。其中，私营、小微企业参保比例低，进城务工农民工参加城镇职工保险的比例也比较低。另外，已参保人群中，部分人因各种原因存在中断缴费情况。上述情形既有制度设计问题，也有参保意愿不强问题。如养老保险缴费满15年到龄后可以领取养老金，导致城乡居民、灵活就业人员等自愿参保人群持续缴费意愿不强。
2.各项社保制度都有进一步完善的空间
各项社保制度都是在当时情境下产生的，随着社会经济发展，需要不断改革完善。如基本养老保险和医疗保险个人账户在建立之初，发挥了鼓励个人缴费的作用，但是由于缺乏统筹调剂功效，在某种程度上也限制了制度的进一步发展。基本养老保险中的病残津贴和遗属待遇至今尚未有统一规定。工伤保险待遇结构不合理，一次性待遇占比过高，等等。这些政策的完善，涉及制度设计参数的调整，政府、用人单位、个人责任边界的合理划分，以及相关体制机制的建立健全等。
3.统筹层次低
目前我国正在推进企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，但是省级统筹本身还不规范，截至2018年底，全国只有10个省（区、市）做到统收统支，其他省（区、市）为省级调剂金制度。绝大部分地方的医疗保险处于地市级统筹，有的甚至停留在县级统筹层次上。统筹层次问题不仅关系到基金统筹调剂和分散风险能力，也涉及制度的地区公平性与管理效率等问题。
4.社保经办能力仍需不断提升
我国拥有世界上最大的社保项目和最大的覆盖人群，目前社保经办机构设置、人员配置、信息系统建设还有一定的滞后性，需要进一步优化改进。
（二）面临的形势
1.人口老龄化
我国人口老龄化形势十分严峻。全面二孩政策实施后的头几年，全国新生儿人数有了较为明显的增长，但是到2018年，新生儿人数又降到了近年来的最低水平。与此同时，人均寿命逐年延长。2018年，全国60岁及以上老人占比为17.9%，65岁及以上老人占比为11.9%。未来人口老龄化的趋势将继续加重。人口老龄化和高龄化对社保制度的冲击反映在两个方面，一是随着老年人口抚养比迅速攀升，养老保险制度承受的压力越来越大。特别是，我国退休年龄偏早，最低缴费年限偏短，养老保险制度可持续发展问题严重。二是随着人口老龄化和高龄化，老年人慢性病患病率增高，失能老人数量大幅度增加，医疗需求以及与医疗保障相关的支出规模也都将逐步扩大，为此要求进一步提高医疗保障资金的筹集能力。
2.新经济新业态发展迅速
以互联网经济为代表的新经济，在一定程度上支撑了经济增长和就业增长，与此同时，也促使就业形式进一步多样化，非正规就业人群规模越来越大。据统计，2018年互联网平台雇用598万正规就业者，带动提供共享服务的劳动者人数达到7500万人。新型就业形态呈现去劳动关系、平台化等特质，大部分从业人员没有用人单位为其参加职工五险。虽然他们可以灵活就业者身份自愿选择参加职工养老保险和医疗保险，但是这部分人享受到的保障项目并不全，尤其因为没有劳动关系而处于工伤保险制度覆盖之外。因此，需要有针对性地解决其保障问题。
3.城镇化
在新型城镇化大背景下，2018年我国农民工人数达到2.9亿人，其中进城务工1.4亿人，跨省就业7600万人。新生农民工将继续加入这一大军。农民工群体中的绝大多数人在城乡之间、城市之间流动就业和参保缴费。如何将在城镇就业和居住农民工纳入城镇社保制度，促其融入城镇，以及如何更好保障农民工在流动就业和参保过程中的权益，对进一步完善我国社保制度体系，完善社保关系转移接续办法，提高经办服务能力也都提出了挑战。
4.人民群众对社会保障的更高期盼
随着社会经济发展，人员流动频繁，人们的权益保障意识增强，对公平享有社会保障，更加方便快捷获得社会保障服务有了更高更多的期盼。与此同时，由于我国地区发展不平衡，不同群体和地区之间社保政策和待遇水平存在较大差异，社保公共服务体系建设投入不足，导致社保待遇水平、公平性、服务便捷性等方面与人民群众的期盼之间仍存在一定的差距，需要进一步加快制度建设和经办服务体系建设，满足人民群众对美好生活的需要。
（三）未来展望
党的十九大报告对加强社会保障体系建设提出了明确的目标，即“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、统筹城乡、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。针对当前社保制度存在的问题，以及未来一段时间面临的挑战，提出如下建议。
1.实现法定人群全覆盖
依据社会保险、社会救助、社会福利等方面的法律法规，将法定人群纳入社会保障覆盖范围。加大对私营、小微企业等的参保稽核力度。对于自愿参保人群，通过完善社保政策，提高制度吸引力，以及通过提高社保经办服务能力和社保关系转移接续的便捷性引导其参保，特别是引导新业态从业人员、在城镇稳定就业的农民工长期参加职工社会保险，从而获得较高的保障。在社会救助和社会福利方面，实施精准扶助，动态调整，实现全覆盖。
2.逐步完善各项社会保障制度
（1）养老保险方面
一是出台病残津贴、遗属抚恤政策，建立完善的老遗残保障制度。二是完善城镇职工基本养老保险统账结合制度，主要是根据预期余命等因素完善个人账户计发办法。三是完善职工和城乡居民基本养老保险缴费政策，建立参保缴费激励机制，鼓励个人多缴费，长缴费。四是适时出台渐进式延迟退休年龄方案，保障制度可持续性。
（2）医疗保险方面
一是完善医保缴费参保政策，健全医疗保险稳定可持续筹资机制。二是深化医疗保险费支付方式改革，提高医保基金使用效率。三是逐步取消职工基本医疗保险个人账户，开展门诊费用统筹。四是全面实现生育保险和职工基本医疗保险合并实施。
（3）失业保险方面
完善失业保险制度，提高待遇保障水平，实施技能提升补贴和职业培训补贴，充分发挥失业保险防失业保生活促就业功能。
（4）工伤保险方面
一是推进工伤预防与工伤康复，逐步做到预防优先，先康复后补偿。二是建立适应新业态从业人员、灵活就业人员参保的职业伤害保障制度，扩大工伤保险制度覆盖面。三是完善工伤保险待遇结构，更好地发挥制度功效。
（5）探索建立长期护理保险制度
逐步扩大长期护理保险覆盖范围。建立完善护理保险多渠道筹资机制，摆脱试点地区主要依赖医保基金划拨资金的做法，加大财政投入力度。逐步发展完善护理服务市场，提高护理服务的标准化和专业化，提升护理服务的可及性。完善待遇提供机制，引导护理服务发展方向。
（6）社会救助和社会福利方面
一是把握社会救助的基本定位，建立综合与专项相结合的梯次救助制度。二是做好农村贫困人口稳定脱贫兜底保障的同时，关注城市新贫困问题。三是完善社会救助机制，增强社会救助的精准性。四是进一步细化社会福利制度的内容，扩大社会福利的制度内涵，积极发展面对各类群体的、普惠性的社会福利事业，明确政府责任。
3.提高统筹层次
提高统筹层次，不仅体现为在更大范围内实现基金的统筹共济，提高制度的保障能力，更体现为在更大范围内实现政策参数的统一、经办服务的统一，提高制度的公平性。具体而言，不同险种提高统筹层次的能力不同，需要分别加以考虑。企业职工基本养老保险应实现全国统筹；医疗保险在不降低各地市统筹管理绩效的情况下，积极探索推进省级统筹。工伤保险、失业保险应加快实现省级统筹。
4.建立完善多层次社会保障体系
建立多层次社会保障体系不仅有利于履行政府社会保险制度保基本的承诺，而且有利于满足民众多样化的保障需求，并鼓励各类补充保险市场的发展。完善多层次社会保障体系，一是在保基本的基础上形成多层次保障。继续完善基本保险制度，发挥基础保障作用。在此基础上，探索职业年金基金投资运行办法，着力扩大企业年金覆盖面，全面推进个人税收递延型养老保险，鼓励发展商业养老保险、补充医疗保险、商业健康险、补充工伤保险，发挥补充保险的补充作用，促进商业保险和社会保险相衔接。二是促进不同社会保障制度之间，即社会救助、社会福利等制度与社会保险制度之间在政策与管理层面的有机衔接，以及社会保险制度内部的有机衔接。
5.提高社保经办管理服务能力
一是建立完善与统筹层次相适应的社保经办管理服务体系，明确各级经办机构的职能。依托综合柜员制和信息化建设，整合经办服务资源，推进多险合一经办。二是加快健全覆盖城乡、全国统一的社会保险公共服务平台，推动社会保险业务跨地区、跨层级办理，实现“一网通办”和“一卡通用”，并与相关部门的信息系统实现互联互通，为各类单位和全体国民提供更加方便快捷的公共服务。
参考文献
胡晓义主编《走向和谐：中国社会保障发展60年》，中国劳动社会保障出版社，2009。
胡晓义：《领导干部社会保障工作读本》，中国劳动社会保障出版社，2018。
郑功成：《中国社会保障发展报告2018》，中国劳动社会保障出版社，2019。
[1] 金维刚，中国劳动和社会保障科学研究院院长、研究员，主要研究领域为社会保障；武玉宁，中国劳动和社会保障科学研究院工伤保险研究室副主任、研究员，主要研究领域为社会保障。
[2] 此处基本医疗保险基金含新农合基金的收入、支出和累计结余，仅2018年同时公布了三个数据。