乡村振兴篇

推进城镇化发展与实施乡村振兴研究

王旭明 杨永芳 余昊东 余登波 宋克玉 杨亚男

“十四五”时期，既是推进城镇化的重要时期，也是实施乡村振兴战略的关键阶段。如何科学分析和把握这一看似对立矛盾，从理论层面认识和处理好两者之间的关系，是“十四五”时期面对的重大课题。

一、科学认识推进城镇化与实施乡村振兴的关系

（一）“十四五”时期，依然是宁夏城镇化发展的重要阶段

改革开放前的1978年，我国的城镇化水平仅为17.9%。到2019年，我国城镇常住人口占总人口比重为60.6%。虽然宁夏经济发展水平较低，但城镇化进程与全国平均水平差距并不大。2019年全区城镇化率为59.86%，比全国平均水平低0.74个百分点。近年来，宁夏城镇化增速也趋于放缓，由2014年前每年增长1个百分点以上，到此后年增速降到1个百分点以下，但年增速还在0.9个百分点以上（见图1）。从当前宁夏城镇化因素分析，城镇化较快增长的基础条件依然存在，预计“十四五”时期依然是宁夏推进城镇化重要阶段。

图1 2010—2019年宁夏城镇化率走势图 单位：%

1．城乡居民之间、农业与非农产业之间收入的显著差距，是推进城镇化继续发展的主要动力

国内“三农”问题学者依据我国农业发展水平，对比对标世界各国农业发展水平，认为我国农业发展处于初等发达阶段向中等发达迈进阶段（见图2）。而常住人口城镇化率已经超过60%，宁夏也接近60%，与发达国家差距并不大。二者之间显著差距是“十四五”时期宁夏城镇化持续增长的动因所在。另外，城乡收入显著差距造成的张力，是人口城镇化继续推进又一动因。2019年，宁夏城乡居民人均可支配收入的倍差是2.69∶1，如果把城乡居民之间公共设施和服务差距等因素考虑进去，实际差距则更大。还有，农业和非农产业劳动生产率差距近4倍。只要这些张力存在，城镇化的步伐将不会停止。

图2我国农业发展水平在全世界的位置图

2．宁夏就业结构与产业结构偏离大，是城乡结构变动又一主因

从2018年宁夏地区总值构成和就业结构就可以清晰地看到（见表1），第一产业增加值占全部增加值比重仅为8%，而劳动力比重高达39.4%；第二产业增加值占全部增加值比重的42.4%，而就业劳动力比重仅为17%。虽说第三产业的产值占比和劳动力占比相差6个百分点，而第一产业增加值占比低于劳动力占比31.4个百分点。一二三产业生产率和收益差距立显。

表1 2018年宁夏地区生产总值结构与就业结构比较表

另外，发达国家非农与农业间的生产效率差距平均水平通常为2.2～2.5倍，二者间的势能明显减弱，而宁夏2018年非农产业劳动生产率为农业部门的8倍，比全国平均水平高4.6倍，这意味着宁夏农业劳动力向非农产业、农村人口向城市转移的势能依然强劲。相较于城乡人口结构和产业结构的转变，就业结构转变相对滞后，这为城镇化发展提供了充足动力。可以预见，“十四五”时期依然是宁夏城镇化快速发展阶段。当然，就业结构转变是一个较长的过程，转变难度也在不断增大，城镇化发展需要更包容的政策体系。

3．宁夏产业结构已发生重要转变，三产吸纳农业劳动力能力持续增强

近年来宁夏经济增速出现逐年下滑的态势，但经济增长结构和动力出现了明显变化，使城镇新增就业对经济增长的依赖有所下降。2019年，宁夏服务业增加值占GDP比重为50.2%，首次超过50%，表明第三产业在经济发展中的动能增强，也意味着其吸纳劳动力能力进一步增强，城镇新增就业和经济增长之间的弹性变大。从这一视角来看，“十四五”期间，三产加速发展为城镇化进程提供的就业支撑力度日益增强。

（二）“十四五”时期，是实施乡村振兴战略的关键时期

当前我们与发达国家最大的差距在乡村。实施乡村振兴战略，既是有效遏制乡村继续衰败颓势的必然要求，也是夯实我国农业发展基础、确保粮食安全迫切需要，更是解决新时代社会主要矛盾、拓展我国经济发展格局、夯实“两个一百年”奋斗目标基础的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。

1．实施乡村振兴是确保国家粮食安全的重大战略举措

习近平总书记明确指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”《孟子》说：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”只有农民心定了，农民富裕了，农民有尊严了，才能有更多高素质的农民投身农业生产和农村发展，才能确保把我国人民的饭碗端牢、端稳、端好。

2．乡村振兴是实现国家长治久安的“定海神针”

乡村社会是中国社会稳定发展的坚实基础。翻开中国历史，我们清晰地看到，每个封建王朝大厦的崩溃坍塌都始于农村经济衰败和农民为生计所迫铤而走险。反观新中国成立以来，每次社会危机的出现都没有触动共和国大厦稳定的基石，是因为庞大的乡村社会总体稳定缓冲和化解了社会危机。因而，要实现中国社会长治久安，关键是实现乡村社会稳定。面对本世纪以来乡村日益衰败的趋势，党中央高瞻远瞩，及时提出了乡村振兴战略，这对于促进乡村振兴、夯实乡村社会稳定基础具有十分重大现实意义。

3．乡村振兴是解决新时代我国社会主要矛盾关键措施

新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，而不平衡尤其表现在城乡之间差距巨大。为此，要扎实推进乡村振兴战略实施，让农业强起来、农村美起来、农民富起来，才能从根本上解决新时代我国社会的主要矛盾，并不断拓展我国乡村消费的空间，解决我国产品过剩、产能过剩的危机。

（三）辩证地认识城镇化与乡村振兴之间的关系

如上所述，“十四五”时期，既是宁夏城镇化发展的重要时期，又是推进乡村振兴的关键时期。从形式上看，二者此消彼长，在同一时空同时推进二者发展，理论上似乎矛盾，实践上似乎不可协调。这正是“十四五”规划的又一难点所在。

对此，习近平总书记进行了科学阐述：“一方面要继续推动城镇化建设。另一方面，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。”这为我们科学认识和准确把握城镇化发展和乡村振兴关系指明了方向。

1．城镇化的发展有利于推进乡村振兴

一是工业化和城镇化的高质量发展，为反哺农业和农村积累了雄厚的物质基础，为农业现代化发展提供所需要的科技服务和人才支撑。二是工业化和城镇化的加速发展，能大量吸纳乡村人口在城镇居住就业，进一步减少乡村人口数量，大幅提高农民对农业资源尤其是耕地资源占有量，有利于现代农业的发展。三是城镇化过程中的农业转移人口，通过在非农产业就业接受技能学习培训，有利于开阔农民眼界和发展思路，向农村传递现代文明。

2．实现乡村全面振兴有利于城镇化稳步发展和质量提升

乡村是我国城乡居民原生态食品主要生产和供给基地，不仅关系到城镇化稳定高质量发展，而且直接保障着国家粮食安全和经济社会稳定发展。历史的教训并不遥远，上个世纪60年代初，由于“天灾人祸”等多重因素引起我国粮食产量大幅下降。1959年粮食产量同比下降14.15%, 1960年同比又降低15.22%。全国城乡出现了严重的粮食短缺，农村粮荒尤为突出，给我国经济社会发展造成了巨大灾难，不得已国家采取了精简下放的政策。从1961年到1963年全国2500多万城镇人口精简下放到了农村（见表2），城镇化率由1960年的19.75%下降到1963年的16.84%。此后10多年我国城市化停滞不前。可见，乡村发展是城镇稳定发展的坚实基础。另外，随着乡村的全面振兴，美丽乡村将成为城镇居民休闲娱乐空间的一个有机补充，有利于促进城乡协同发展。

表2 1961—1963年精简职工和压缩城镇人口情况（万人）

资料来源：何光主编《当代中国的劳动力管理》，中国社会科学出版社1990年版，第12页。

二、继续推进宁夏城镇化高质量发展

（一）完善城镇基础设施功能，夯实城镇化发展基础

“十四五”时期，要顺应宁夏城镇化继续增长的趋势，不断完善城镇基础设施，增强和提升城镇功能服务能力，深入推进城市管理体制和农村产权制度改革，稳步有序推进城镇化持续发展，为乡村振兴创造有利条件。

1．增强四级城镇体系功能，多元化推进城镇化发展

按照宁夏空间规划确定的“一带三区，一主两副”总体空间格局，以沿黄城市带为主体，以银川都市圈为核心，以各级中心城市为基础，优化城镇布局，建设1个区域中心城市、4个地区中心城市、10个县域中心城市、若干个镇，形成“区域中心城市—地区中心城市—县域中心城市—镇”四级级配合理的城镇体系。

（1）高质量建设银川都市圈。以银川为中心，构建包括石嘴山、吴忠和宁东组团式一体化发展的银川都市圈，形成“一河两岸三城”的格局。

（2）加快副中心城市建设步伐。提升固原、中卫市城市综合承载能力，构建区域组织核心，成为带动宁夏中南部生态保育、人口聚集、产业发展的区域中心城市。

（3）提高县域中心城市建设质量。加快中宁、海原、同心、盐池、西吉等10个县域中心城市建设，构建县域组织核心，带动周边农村就近城镇化。

（4）完善小城镇功能体系。依托现有城镇发展基础、交通和资源优势，集中打造功能齐全、特色突出、辐射力强的产业重镇、商贸强镇和旅游名镇。

2．完善基础设施，进一步提升城镇功能

（1）加强市政公用设施建设。优化城市路网结构，提高道路安全性。科学规划建设地下综合管廊，逐步完成全区银川都市圈和副中心城市地下综合管廊建设。加强水源地保护，完善城市污水、垃圾处理设施。加强清洁能源供应设施建设，尽快实现所有县城接入天然气。

（2）优先发展公共交通。加大公共交通设施投入，推行以公共交通为主导的出行模式，扩大公共交通专用道覆盖范围，实现中心城区公交站点500米内全覆盖，并向住宅小区和乡镇延伸。加快推进银川市立体交通网建设。

（3）加快绿色城市建设。到2025年，绿色建筑占新建建筑比例达到70%。完成银川都市圈和副中心城市棚户区改造，基本消除棚户区、城中村和城市危房。加快充电站、充电桩等配套设施建设，鼓励新能源、小排量等环保型汽车应用。

3．深入推进管理体制改革，清除城镇化发展障碍

（1）实施差异化户口迁移政策。进一步放宽银川市城区落户条件，全面放开石嘴山、吴忠、固原、中卫四个地级市和县级市及县城的落户限制。

（2）完善农业转移人口管理制度。认真落实居住证制度，对于符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。以居住证为载体，健全、完善和扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。

（3）推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。保障随迁子女平等享有受教育权利，将进城务工人员随迁子女就近接受义务教育纳入城镇教育发展规划和财政保障范畴。改善基本医疗卫生条件，完善社区卫生计生服务网络，将农民工等纳入服务范围，推进流动人口卫生计生服务均等化。扩大就业和社会保障覆盖面。支持进城农民自主创业，推动创业带动就业，帮扶低收入困难群体参保。完善住房供应体系，探索共有产权住房供应机制，将稳定就业的农村转移人口纳入住房公积金制度覆盖范围。

4．探索农村产权制度改革，畅通城乡交融的渠道

坚持在不改变农村土地所有权性质、不改变农民土地承包权和不改变农村土地农业用地用途的原则下，全面推进农村产权制度改革。明晰农村土地使用权产权的性质，通过发放农村土地使用产权证、建立农村土地使用产权交易网络，发展农村土地合作社“三位一体”的农村土地使用产权制度改革模式，把农村土地使用产权从农村土地的所有权、承包权、经营使用权三权单独分离出来，强化其产权地位，还农村土地使用权财产化、资本化权能。引导使用产权流转的土地发展农业适度规模经营，建设现代农业。

三、牢牢抓住实施乡村振兴战略的基础和关键

鉴于本研究非乡村振兴战略专题研究，在此只对乡村振兴战略基本要求中的“产业振兴，生态宜居”两方面做一些粗浅的论述。一方面，这是乡村振兴战略五项要求中的两项硬件；另一方面，这两项是其他目标实现的基础，是乡村振兴战略实施中聚人、聚财、聚业的关键所在。

（一）扎实推进乡村产业振兴

结合村庄资源禀赋和区位条件，引导产业集聚发展，尽可能把产业链留在乡村，让农民就近就地就业增收。

1．大力推动农业与二产的融合发展

充分认识农产品加工业具有前延后伸、左右拓展、带一促三作用，是破解当前农民增产不增收、农产品周期性过剩和实现乡村产业兴旺的关键性措施。

（1）大力发展农产品初级加工业。推进农村一二三产业融合，大力支持农产品产地的初加工，将稻谷、小麦、油料、小杂粮、蔬菜、土豆、硒砂瓜等优势产业纳入农产品加工补助范围，鼓励支持企业或农业合作社积极发展农产品初级加工业。

（2）稳步发展农产品精深加工业。根据全区各地特色和产业基础，推进特色农产品蛋白质资源、油脂资源、新营养资源及活性成分提取利用的精深加工。加快大米、小麦、玉米、肉类等主要粮食作物和畜禽产品精深加工，提升产品开发潜力和全值利用水平。

（3）积极推动农产品及加工副产物综合利用。按照资源化、减量化、可循环发展的要求，大力推动农产品及加工副产物综合利用。政府要在土地审批、资金、信贷等方面支持企业或农业合作社积极开展农产品及加工副产物综合利用。

2．加快推进农业与第三产业融合的步伐

做活农村第三产业，大力发展各类专业流通服务，积极发展电子商务等新业态新模式，拓宽产业融合发展新途径。一是大力发展农产品流通服务。加强农超对接，积极支持商贸部门和农业合作社等加快建立健全农产品产地营销体系。支持涉农企业或农业专业合作社等经营主体在宁夏中心城市、县城各社区或郊区设立鲜活农产品直销网点，突破过多流通环节造成的农产品销售梗阻，解决农民卖难问题。二是积极发展电子商务等新业态新模式。加快推进大数据、物联网、云计算、移动互联网等新一代信息技术向农业生产、经营、加工、流通、服务领域的渗透和应用，促进农业与互联网的深度融合。构建产品营销电子商务平台，开展优质大米、牛羊肉、枸杞、葡萄酒、冷凉蔬菜、马铃薯等特色优势产品电子商务流通。三是加强农产品仓储物流设施建设。健全区、市、县、乡、村等物流节点为支撑的现代商贸物流基础设施和网络体系，逐步形成全覆盖、多层次、多功能的城乡商品消费与流通网络。四是加快发展休闲农业和乡村旅游。通过农业农村与旅游业的嫁接融通，构建“农业+文创+旅游+养老”的发展模式，支持发展农家乐、休闲农庄等，促进农业生产、田园风光、民俗文化与休闲旅游、教育文化、健康养生等深度融合。

（二）科学规划乡村民居，建设生态宜居乡村

各县区要根据自然地质状况、区位条件、水土等资源承载力，及其人口规模、产业发展前景、基础设施和公共服务设施等因素，顺应村庄演变趋势，按照聚集提升、城郊融合、特色保护、合并聚集、撤并搬迁思路，分类有序推进乡村振兴，不搞一刀切。

1．城郊融合类村庄

推动城镇周边村庄与城镇规划相结合，优先进行“村改居”，实现城乡一体化。从而推进部分靠近城市或镇区村庄逐步纳入城区或镇区范围，建设成为服务“三农”重要载体和面向周边乡村生产生活服务中心。

2．集聚提升类村庄

对现有规模较大、自然资源承载能力强、产业发展潜力大、具有吸引村民长期居住优势的中心村和其他具有较大发展潜力能够存续的村庄予以保留。并根据当地自然条件、产业基础等，科学确定村庄发展方向，在保护保留乡村风貌和原有规模基础上有序推进改造提升，建设宜居宜业的美丽村庄。

3．特色保护类村庄

加强对古民居、特色村落的保护、利用和开发，深入挖掘特色村庄的文化内涵，保持村庄赖以生存发展的整体空间形态。在保持与原村落整体格局、建筑风格、色彩等和谐的基础上，加强基础设施和公共服务设施建设，发挥特色民俗优势，建设特色民俗旅游村，形成特色资源保护与村庄发展的良性互促机制。

4．搬迁撤并零散村庄

对位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发、没有发展潜力等地区的村庄，以及居住人口稀少且人口大量转移流失的散居村落，或因重大项目建设需要搬迁的村庄，可通过易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁、农村集聚发展搬迁等方式，实施村庄整体搬迁撤并，统筹解决村民生计、生态保护等问题。对规划撤销自然村或中心村，不再进行基础设施和公共服务设施建设的投入，并严格禁止房屋新建、翻建。坚持村庄搬迁撤并与新型城镇化、农业现代化、新农村建设相结合，依托城市郊区、镇区、产业园区、乡村旅游区和改造提升中心村等适宜区域进行安置，鼓励有条件农户向城镇转移，或通过政策引导自主迁徙。避免新建孤立的村落式移民社区。农村居民点迁建和村庄撤并，必须尊重农民意愿并经村民会议同意，不得强制农民搬迁和集中上楼。确保搬迁户生存生活水平有一定提高，与迁入地居民一道实现乡村振兴目标。

作者简介 王旭明，国家统计局宁夏调查总队副队长，高级统计师；杨永芳，宁夏社会科学院社会学法学研究所研究员；余登波，宁夏发改委地区处调研员；余昊东，宁夏平罗县陶乐镇干部；宋克玉，宁夏区委党校（行政学院）副教授；杨亚男，宁夏发改委经济研究中心助理研究员。