六、扩大企业自主权改革的推动力量、意义及局限性

（一）国营企业改革的推动力量

我国的国有企业改革在不断地探索中前进，具有十分鲜明的试错性，改革的推动模式主要表现为以下几个特征。

1． 国营企业改革是解决我国经济短缺问题的客观需要

改革之初，长时间的计划经济体制和以阶级斗争为纲的发展路线使我国经济处于崩溃的边缘。国营企业上缴的利润与国家对其的投资不相称，国家财政吃紧，生产资料和人民生活资料长期处于严重短缺状态。为了摆脱这种局面，中央制定了改革开放的基本国策，作为改革的重要组成部分，所有制结构与国有企业改革成为解决当时短缺问题的必然选择。

国营企业的放权让利和两权分离目的就是为了增强企业活力，从而提高企业的生产能力，缓解紧张的产品短缺问题。

2． 中央指导、理论研究和地方企业实践相结合，自下而上占主导

经济短缺的现实迫切要求改革国企以提高产量和效益。改革的具体实践过程是中央指导、理论研究和地方实践三方力量的共同作用下推动的。在探索初期，这种共同作用表现为以地方实践为主、自下而上推进国企改革。

对国有企业改革，中央政策主要是采取“试点”的大原则，结合企业发展实际和企业相关理论，先后推出了多种政策。从放权让利到两权分离的承包责任制和转换经营机制，经历的都是“政策—实践—政策改进”的过程，后被实践证明是不好的政策，遂用新政策加以取代，如用两权分离取代放权让利；而被实践证明有效或尚未证明的政策则继续加以推进，如股份制试点、“拨改贷”等。

3． 在“摸着石头过河”的过程中逐步调整改革的方向

这一阶段，国企改革没有明确的方向和路线指引，没有可以借鉴的发展经验，走的是一条完全陌生的道路。通过不断地试探性改革措施，寻求改革的正确方向和路径，也就是在摸着石头过河的过程中逐步调整改革的方向。

为了调动国营企业的积极性而推出放权让利，但是“内部人控制”等问题的出现，使改革调整为推行承包经营责任制，但问题依然没有解决，于是又调整为转换企业经营机制。

（二）国营企业改革的意义

扩大企业自主权的国营企业改革，意在使国营企业成为自负盈亏、自主经营、自我约束、自我发展的“四自”经济实体。

1978年开始的国营企业改革把重点放在调整国家与企业的关系上，着眼于调动企业和职工的积极性和主动性。因此，扩大企业自主权的改革思路与过去国营企业改革的思路比较，是一个很大的进步。通过这一阶段的改革，企业有了一定的生产自主权，开始成为独立的利益主体，企业和职工的积极性都有所提高，并对传统计划经济体制打开了缺口。在一些改革搞得好的企业，这种积极作用更为明显。

从结果上看，虽然这一阶段改革是浅层次的，采取了一些权宜之计的放权让利的措施，但取得了明显的成效。如利税增加，财政收支由赤字转为盈余，职工实际工资增长。

这一阶段改革之所以取得成效，主要是因为：第一，它能使各利益主体在改革中获得程度不同的利益，具有普惠性质，从而产生了较强的激励作用，调动了各方面的积极性。第二，这种改革是在不改变原有产权框架内进行的，只在政府和国企之间进行利益调整，这种调整并不涉及“姓公姓私”或“姓资姓社”的问题，因而阻力较小，改革能够被全社会所接受，进行比较顺利。第三，这种改革虽然表现为政府利益的部分损失，但国民经济总量是增加的，中央政府收益的绝对量也是增加的；同时，又带来社会成员收入的提高和生活的改善。因此，以放权让利为内容的国企经营权层面的改革是一种社会绝大多数成员都能接受并受益的“帕雷托改进”。

（三）放权让利的局限

在改革初期，放权让利无疑具有积极的意义，是改革的突破口和发力点，通过放权让利，突出企业的主体地位和利益主体，极大地调动了地方和生产经营者的生产积极性，促进了经济的发展、人民生活水平的提高。随着改革的深入，放权让利在实践中的弊端也逐步显露。

1． 改革是在计划经济的基本框架内进行

扩大企业自主权的改革思路是在计划经济的框框下进行的，通过向企业放权让利来增强企业的活力。自主权的扩大和利润留成制度的实行，激活了传统体制下作为生产单元的国营企业的盈利意识和发展意识，为逐步适应市场竞争初步奠定了基础。但这一时期计划经济体制仍居主导地位，大部分商品的价格和企业的生产经营活动仍受指令性计划的控制，市场体系尚属萌芽状态。所以这一阶段的改革仍是以产品生产者而不是以商品生产者为国营企业改革的目标。例如，1979年7月，国务院在《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》中，第一条就提出，企业必须保证完成国家下达的各项经济计划，这个计划指的是指令性计划。1981年11月，国务院批转的关于实行工业生产经营责任制若干问题的暂行规定中，又明确要求“实行经济责任制的单位，必须保证全面完成国家计划，按社会需求生产，不能利大大干，利小不干”。这都表明这一阶段的改革是维护（或改善）计划经济体制，而不是改变计划经济体制。这一阶段文件中一般也不提企业应该“自主经营”，而只提“适当扩大企业自主权”。虽然学术界早有人提出国营企业应该和可以“自负盈亏”, ① 但是在计划经济框框内扩大企业自主权是很难做到这一点的。实行适当扩大企业自主权也是困难重重，尽管不断颁布文件要求这样做，但有关政策常常很难完全落实。中国社科院工业经济所1984年8月给国务院的一份研究报告中说，目前大企业组织生产经营活动中存在着很大困难，如指令性计划比重大，指标下的次数多、变化多，层层加码，行政管理方面“婆婆多”、干预多，摊派和罚款也给企业造成很大负担，等等。

2． 削弱了中央的财力和宏观调控能力，影响国家总体发展

从利益分配角度看，放权让利是国家与地方，国家与企业之间的权、利的分配。中央财政占全国总财政收入持续下降。中央财力相对减弱，国家“集中力量办大事”的能力降低。财政总收入占国内生产总值的比例逐年下降。导致国家对经济的调控能力下降，给国家财政平衡带来了不利影响。

3． 国营企业发展陷入困境

改革之初，普遍认为企业因为缺乏自主经营权和利润的分配权，导致生产积极性不高。因此，对企业进行放权让利的改革。虽然企业获得了自主经营权，但是其经营模式并没有本质上的改革，只是利益主体有所改变，并随着放权让利产生一批既得利益者，他们为了维护既得利益，对原有的体制有着强烈的依赖感，因此缺乏改革的动力，反而阻碍了改革的进度。

4． 地区经济发展差距拉大

改革开放不是从一开始就是全国性的普遍展开，而是局部试点，再向全国推广，放权让利首先表现在政策上的倾斜，往往是先获得放权让利的地区得到政策倾斜，先发展富裕起来，地区经济发展差距被拉大。

①周叔莲、吴敬琏、汪海波：《充分发挥企业的主动性》, 《人民日报》1978年12月31日。