领域篇
2018年宁夏立法工作发展报告
朱 赟 杨述文 金 晶
地方立法是宪法和法律赋予有立法权的地方人大及其常委会的重要职权，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，担负着保证国家法律实施、管理地方性事务、促进地方各项事业发展的重要责任。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾也发生了深刻变化，赋予了地方立法新的使命、新的任务、新的要求。对此，自治区人大及其常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，紧紧围绕自治区第十二次党代会确定的“三大战略”“五个扎实推进”任务来谋划、推进地方立法工作，着力实现地方立法与自治区经济社会发展进程相适应，与改革决策相衔接，为推进法治宁夏建设作出积极探索和立法保障。
一、2018年立法工作的基本情况
2018年是全面贯彻落实党的十九大精神的开局之年，也是十二届自治区人大及其常委会依法履职的第一年。全年共审议通过自治区地方性法规17件，其中制定2件，修订7件，修正6件，废止2件；批准设区的市地方性法规14件，其中制定6件，修改8件，立法工作稳步推进。
作者简介 朱赟，宁夏回族自治区人大常委会法制工作委员会主任；杨述文，宁夏回族自治区人大常委会法制工作委员会副主任；金晶，宁夏回族自治区人大常委会法制工作委员会备案审查处主任科员。
（一）坚持党的领导，确保立法工作的正确政治方向
党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家最根本的保障，是中国特色社会主义的法治之魂。自治区人大常委会深入贯彻落实习近平总书记关于全面依法治国的新理念、新思想、新战略，准确把握新时代立法工作的基本要求，把党的领导贯穿到宁夏立法工作的全过程和各方面。
1．围绕自治区党委确定的中心工作，开展立法活动
坚持把人大立法工作纳入自治区党委的工作部署之中，科学制订立法规划和立法计划，积极主动地把保障自治区改革、发展、稳定工作中需要用法规来规范和解决的突出问题作为立法重点，较好地发挥了地方立法对经济建设和社会发展的规范、引导、服务和保障作用。
2．推进立法向自治区党委报告工作制度
自治区人大常委会编制的五年立法规划和制订的2018年立法计划，经常委会主任会议研究后，报请自治区党委批准后组织实施，确保全区上下达成共识，充分协调各方，从而保证了立法的顺利进行和法规的有效实施。自治区人大常委会在起草、审议、修改涉及政治性强或重大问题的法规草案时，坚持向党委请示汇报，把对党负责与对人民负责有机统一起来。
（二）坚持提高立法质量，深入推进科学立法、民主立法、依法立法
1．发挥人大在立法工作中的主导作用
自治区人大及其常委会作为立法机关，切实加强对立法工作的组织协调，充分发挥人大在立法各个环节上的主导作用，凡是列入年度立法计划的项目，自治区人大常委会法工委都积极督促、协调各相关专委会和部门制订工作方案，细化进度要求，落实具体责任，切实把工作任务分解好、落实好。确保立法从源头上更具必要性和可行性，使法规调整的社会关系和主要制度设计更具针对性和前瞻性，以积极回应社会公众关切和经济社会发展迫切需要。同时，充分发挥各级人大代表在立法过程中的重要作用，通过向人大代表书面征求意见、召开有人大代表参加的立法座谈会等形式，听取立法项目要解决的主要问题、主要制度设计以及法规草案基本框架等方面的合理意见，既进一步密切了同人民群众的联系，又保证了制定的法规更加符合广大人民群众的根本利益。
2．拓展人民群众参与立法渠道
坚持以人为本、立法为民、走群众路线是做好立法工作的关键。一是实施立法过程公开化。立法规划和立法计划、法规草案及说明等立法信息，均通过自治区人大网站或者地方主要媒体予以公开，做到了立项公开、过程公开和结果公开，切实保障公众知情权，为引导公众有序参与立法活动奠定了坚实基础。二是最大限度发挥专家的智力支持作用。设立了自治区十二届人大法制委员会法律专家咨询委员会，聘请了27名长期从事法学理论研究、教学和实施领域的专家、学者作为立法专家咨询委员会成员，就法规草案中专业性、技术性较强的问题征求专家学者的意见和建议。三是参与对象广泛。以网站、报刊、问卷调查和其他形式广泛征求包括政协委员、各民主党派和社会各界人士的意见与建议，避免了法规草案起草修改的局限性，使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智。
3．坚持科学立法，完善立法工作机制
不断完善立法项目征集、起草工作机制，在编制人大常委会本届立法规划和2018年立法计划过程中，通过召开座谈会、论证会，邀请相关单位、法律学者和咨询专家提出建议，使立法规划和立法计划更加符合地方立法需求。在具体法规草案起草过程中，注重提前介入，与人大机关委员会、司法厅、政府有关部门组成联合起草小组，联合攻关，共同解决问题。为了全面了解掌握法规质量，通过采取实地查看、专题调研、问卷调查等方式对《宁夏回族自治区大气污染防治条例》进行了立法后评估，通过分析法规制度设计的合法性、合理性和可操作性，发现法规在实施过程中存在的问题与不足，为法规的进一步修改完善提供充分依据。
（三）发挥立法的引领和保障作用，坚持以良法促进发展
深入推进科学立法、民主立法、依法立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护，这是在全面推进依法治国新的历史起点上对立法工作的新要求。自治区人大常委会坚持问题导向，突出重点领域立法，科学调整和规范社会生活的各种关系，处理好改革开放和现代化建设中的各种复杂问题，立法工作取得了新成效。
1．适应改革发展需要，加强经济领域立法
以推动经济发展方式转变和产业结构调整为主线，加强经济领域立法。为了适应新时期宁夏促进科技成果转化的需要，加快实施自治区创新驱动发展战略，修订了《宁夏回族自治区促进科技成果转化条例》，促进了宁夏科技创新最新政策措施的法定化、制度化。保障科技成果转化财政投入，鼓励和支持企业通过购买科技成果、技术入股等方式，承接区内外科技成果并实施转化；鼓励中小微企业科技创新，规范科技成果从实验室走向市场最后一公里，保障科技成果转化的技术权益，更大激发创新活力，提升经济竞争力。
2．保障和改善民生，强化社会领域立法
为了贯彻落实党的十九大关于“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进老龄事业和产业发展的要求”，修订了《宁夏回族自治区老年人权益保障条例》，进一步增强了法规的针对性和可操作性，为维护老年人权益提供更好的法律保障。党的十八大、十九大对加强和改进工会工作和工会改革提出了新要求，为切实保障职工合法权益，竭诚服务职工群众，构建和谐劳动关系，促进宁夏经济社会和谐发展，根据新修订和修正的《中华人民共和国工会法》《中国工会章程》，及时对《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国工会法〉办法》进行了修订，进一步明确工会任务、工会组织、工会权利和义务，为工会坚持自觉接受党的领导，承担团结、引导职工听党话、跟党走的政治责任，坚持以职工为本，为工会维护职工合法权益、服务职工提供了法律保障。
3．促进绿色发展，重视生态文明立法
加强生态文明建设和生态环境保护是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央为推进全面深化改革作出的重大战略部署。为深入落实“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，推进自治区生态立区战略，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并验收生态保护红线的若干意见的通知》要求，将生态保护红线管理纳入法制轨道，制定了《宁夏回族自治区生态保护红线管理条例》，实现一条红线管控重要生态空间，保障和维护国家和自治区生态安全。为促进绿色建筑发展，规范绿色建筑活动，节约资源，提高人居环境质量，制定了《宁夏回族自治区绿色建筑发展条例》。针对宁夏环境保护仍面临大气污染排放总量大、水环境改善不容乐观等现状，修改了《宁夏回族自治区湿地保护条例》《宁夏回族自治区污染物排放管理条例》《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》等，对现实存在的制约自治区经济社会发展的环境突出问题作出了积极回应，为自治区经济和社会的全面协调可持续发展创造了良好的法治环境。
4．注重改废并举，推进依法立法
一是为维护宪法尊严，根据新修订的全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定，及时对《宁夏回族自治区实施宪法宣誓制度办法》进行了修正，保障了各地区各部门认真贯彻落实法律规定，依法组织开展宪法宣誓活动，对于激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，加强宪法实施，弘扬宪法精神，发挥了积极作用。二是为推进自治区机构改革，平稳有序调整自治区地方性法规规定的行政机关职责和工作，避免因法规尚未修改而影响改革进程和机关工作，作出了《关于宁夏回族自治区人民政府机构改革涉及自治区的地方性法规规定的行政机关职责调整问题的决定》，进一步确保行政机关依法履行职责。三是对与上位法和相关政策内容精神不符、部分条款已与宁夏经济社会发展形势不相适应的《宁夏回族自治区民族教育条例》《宁夏回族自治区奶产业发展条例》《宁夏回族自治区清真食品管理条例》予以修改，废止了《宁夏回族自治区私营企业工会条例》《宁夏回族自治区文化市场管理条例》等法规。四是在对宁夏现行有效的267件地方性法规（包含设区的市）进行全面清理自查的基础上，专门对自治区和设区的市涉及生态环境保护方面的地方性法规进行了清理，督促指导银川市对《银川市水资源管理条例》等5件地方性法规进行打包修改。
（四）加强对设区的市地方立法工作的指导
为切实提高设区的市立法质量，自治区人大常委会法工委从立法能力、立法需求、立法制度建设等方面进一步采取措施，帮助指导设区的市稳步推进地方立法工作。
1．协助沟通，统筹好立法资源
自治区人大常委会法工委通过参加立法论证会、面对面点评等方式，加强与各设区的市进行沟通，就法规选项可能涉及的权限范围、可行性以及重点难点问题进行帮助指导，同时要求在立法数量安排上，循序渐进、量力而行、质量优先，促进设区的市科学统筹立法资源，切实提升立法选项的针对性、有效性，做到不越权立法、不重复立法。
2．严格审查，把握好立法权限
为使设区的市所制定的法规真正管用好用，自治区人大常委会法工委提前介入设区的市法规草案的起草、修改工作，帮助各市解决立法技术、程序和实际操作等方面存在的问题。对设区的市一审后的法规草案，广泛征求意见，归纳梳理，研究修改，把立法权限问题、合法性问题有效解决在设区的市人大常委会审议通过前，较好地维护了法制统一，提高了法规审查的针对性和有效性，便于法规的顺利通过。
3．加强培训，提升立法能力
针对五市立法经验不足、立法能力欠缺的实际情况，自治区人大法工委主动与设区的市人大常委会联系，通过召开实地培训、集中培训、专家培训等方式，在立法程序、立法技术和文本格式等方面进行了指导。2018年，组织设区的市人大法制委、常委会法工委10名立法人员参加了全国人大常委会法工委举办的第二期立法培训班。这些培训紧贴需求，主题突出，针对性强，效果明显，对提升设区的市的立法能力起到了积极作用。
（五）不断加强和改进备案审查工作
加强备案审查制度和能力建设，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”是保证宪法、法律在宁夏实施的有效举措。2018年以来，自治区人大常委会法工委在不断提高备案审查信息化工作水平的同时，进一步创新工作方式，完善备案审查机制，使备案审查工作迈上了新台阶。截至目前，共向全国人大常委会、国务院报送法规31件，接受报备的规范性文件和政府规章36件。
1．创新方式，依法依规开展备案审查
将规范性文件备案审查各阶段的工作任务核定量化，以责任表的形式确定承办单位、审查机构人员工作责任和工作时限，确保审查工作任务的落实。抓好规范性文件备案审查制度的执行，对全区11家报备单位备案审查工作情况进行督导检查，对存在的问题及时通报，促使责任单位落实责任，实现备案审查工作规范化。
2．严格审查，增强监督实效
坚持主动审查和被动审查并重，切实增强监督实效。在主动审查方面，定期核对自治区政府、各市人大常委会公报，避免文件制定机关漏报文件，确保“有件必备”。对于文件的审查，由专门委员会、法工委共同肩负审查职责，逐件审查、逐件研究，确保“有备必审”。审查过程中，发现文件存在问题的，严格履行纠错程序。要求文件制定机关收到审查机构审查意见后，依照法定程序自行修改或者废止文件。如果文件制定机关未按照审查机构的审查意见修改或者废止文件，则依照法定程序撤销文件。2018年，先后对有关方面及个人反映的关于依法严厉打击破坏森林资源违法犯罪行为的指导意见、经济发达镇行政管理赋权意见以及吴忠市、泾源县有关春节期间禁止燃放烟花爆竹等有关规范性文件进行了审查、答复。
3．统筹协调，推进备案审查信息平台建设
2017年，自治区人大常委会备案审查信息系统正式建成并实现了对规范性文件的电子化管理以及自治区、市、县、乡四级人大系统备案审查信息化工作全覆盖。为帮助市、县、乡人大报备工作人员掌握平台应用的方法，推进报备信息化进程，2018年5月中下旬，自治区人大常委会法工委会同自治区人大常委会办公厅信息中心在五市举办了规范性文件备案审查系统培训班，对参训人员进行了系统操作实务培训，承担规范性文件报备、审查的工作人员200余人参加了此次培训班。2018年8月2—3日，全国人大常委会法工委在广州召开全国备案审查信息平台现场推进会，宁夏作为5个备案审查信息平台建设使用情况演示汇报单位之一，向大会介绍了平台建设先进经验。
二、立法工作存在的困难和问题
2018年，宁夏立法工作虽取得了一定成效，但面对新的要求和新的挑战，也还存在着不少亟待解决的困难和问题。
（一）地方立法的推动引领作用有待进一步发挥
党的十八届四中全会提出，要坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，要坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。揭示了现阶段立法在全面深化改革进程中的功能定位和价值指向，但立法与改革之间的矛盾具有与生俱来的天然属性，需要在立法实践中逐步探索，进一步化解立法与改革“定”与“变”的属性冲突。
（二）地方立法工作机制要继续加以完善
一是法规立项和起草等准备阶段制度建设有待完善，立法准备阶段的制度是地方立法不可或缺的一部分，涉及立法活动的有序开展，关乎法规的质量与实施。目前，在地方立法程序中法规立项、起草等准备阶段的制度尚缺乏统一的标准和规则，需要进一步规范。二是公众有序参与立法的程度有待深化，有些形式如论辩会、听证会等难以常态化，群众的“参与权”“话语权”不够，公众意见采纳反馈机制不健全，立法机关与公众沟通互动不够，公众参与缺少激励机制，影响了公众参与热情和实效。
（三）地方立法质量有待进一步提高
在地方立法中，为了片面追求体例完整，在法规案的起草过程中，照抄照搬上位法和兄弟省区市相关条款的现象还存在，地方特色不明显，在一定程度上弱化了法规的针对性和可操作性；有的法规的原则性、指导性条款过多，内容过于宽泛、笼统，实施效果还不够好，需要进一步修改完善。
（四）立法能力有待进一步加强
立出良法，立出高质量的法，需要立法工作者具有较高的政治素质、业务素质和各方面的综合能力。目前，在宁夏有立法权的人大及其常委会组成人员中，具有法治实践经验的人员占比相对偏低，不利于人大立法职权的充分发挥。设区的市人大在立法人才储备和立法经验积累方面存在着严重的不足，制定高质量地方性法规的能力还有所欠缺，导致立法的针对性、可操作性不强，在实施过程中有执行难的问题。
（五）备案审查信息平台作用发挥有待进一步推进
宁夏备案审查信息化平台已正式建成，自治区人大需进一步贯彻落实全国人大的有关要求，对平台进行改造升级，利用和发挥好信息平台作用，积极与全国人大备案审查平台对接，实现备案审查电子信息化。同时，还要不断完善人大、政府规范性文件数据内容，增加平台功能。
三、推动新时代地方立法工作与时俱进、完善发展
中国特色社会主义已进入了新时代。未来5年，我国要实现第一个百年奋斗目标，并在全面建成小康社会的基础上，朝着全面建设社会主义现代化国家的新征程进发，自治区也将努力实现与全国同步建成小康社会的奋斗目标，这给人大地方立法工作提出了新的更高要求，赋予了重大的历史责任。对此，宁夏必须紧跟形势、与时俱进、完善发展，确保宁夏地方立法工作沿着正确的轨道前进。
（一）强化立法论证，切实提高立法质量
地方立法工作有着严格的权限、严格的程序、严格的质量要求，越是强调法治，越要提高立法质量。要不断完善立项论证制度，多在立法计划项目、立法论证上下功夫，对法规的必要性、可行性、合理性进行分析论证，科学合理安排立法项目。要积极探索三方联合起草、委托起草等多元化的法规起草机制。要切实强化立法项目的调研论证，以立法“精细化”为目标，避免出现重复立法、选择性立法、立法质量低等问题，努力使每一项立法都符合有关法律法规的规定和精神，符合实际的需要。
（二）增强备案审查和专项清理工作实效
要着力增强备案审查制度的刚性，对审查中发现与宪法、法律相抵触或者不相适当的问题要认真进行研究处理，要积极做好规范性文件清理工作，要按照全国人大常委会通过的《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》要求，切实提高政治站位，强化组织和责任落实，将生态环境保护地方性法规和规范性文件全面清理工作保质保量完成。在起草、审议生态环境保护类的地方性法规和制定这方面规范性文件时，要认真落实中央、自治区文件精神，严格遵循上位法要求，切实维护法制统一。
（三）加强法规宣传，切实增强全民法治意识
法的生命力在于实施，法的权威也在于实施，一部法规制定的再好，如果得不到很好的贯彻实施，那这部法不具有意义和价值。2018年，自治区人大常委会对《宁夏回族自治区大气污染防治条例》进行了评估，评估结果显示，法规宣传解读工作还不到位，群众知晓度不高，导致法规实施效果受到一定影响。今后要通过新闻发布会、集中宣传、专题宣讲、纳入普法计划等形式，加大法规宣传解读力度，落实“谁执法、谁宣传”责任制，使法规家喻户晓，加强法规实施效果，真正发挥作用。
（四）加强队伍建设，提升立法工作效能
立法工作是一项政治性、专业性、技术性都很强的工作，必须建立一支与之相适应的高素质的立法队伍。要进一步建立完善立法人才培养机制，有目标、有重点、有步骤地推进立法队伍建设，通过培训、举办法治讲座、立法工作经验交流等多种形式，加强法学理论、专业知识和法律法规的学习培训，进一步提升立法工作者综合素质。要逐步打破部门行业壁垒，逐步畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互交流的渠道，推进立法队伍正规化、专业化、职业化建设。