2.2 国内养老保险制度研究综述
2.2.1 国内养老保险制度理论研究
2.2.1.1 基于效率的事业单位养老保险改革研究
有专家认为,养老保险制度有收入再分配的作用,社会统筹的养老保险制度可以提高低收入群体的福利水平,在合理范围内缴费有利于社会整体福利的提升。有专家认为,事业单位养老金不宜与企业职工并轨。虽然养老金双轨制带来了一系列的社会矛盾,但将事业单位和企业养老金制度简单“并轨”的改革路径可能会带来新的一系列问题。在学者反对“并轨”的这一类论证上,经常会看到理性经济人追求效率的思想。刘钧认为：“事业单位不宜像企业那样推行以缴费为核心的‘统账结合’的养老保险制度改革。”
因为事业单位岗位尤其是高校教师、医院医生等,往往需要更长时间的人力资本投入。若简单地将事业单位职工养老金制度向企业的方向并轨,按照“多缴多得”的设计原则,事业单位职工会因为缴费年限较短而只能领取较低的养老金,这就产生了新的不公平。而之前的试点改革也是由于没有提出具体可行的保障事业单位职工退休待遇不降低的制度设计,导致试点地区出现大规模的高校教师、医生提前退休的现象,造成事业单位人才流失。另外,由于工资制度存在差异,事业单位职工退休后较高的养老金替代率正是弥补了其在职工资对于自身人力资本投入补偿的不足。因此,“如果事业单位职工退休后获得的养老金等于或者低于企业职工退休后获得的养老金,难以体现人力资本投资的价值,也会扭曲社会收入分配制度”。
反对养老金并轨的另一原因是我国统账结合的养老金制度本身不宜并轨。首先,统账结合的养老金制度下,个人账户是实施基金积累制,个人要承担基金投资风险和通货膨胀风险,而这种投资收益差别风险应由社会而非个人承担。其次,我国目前的社保基金管理成本高、信息不对称,养老金个人账户具体收益情况不明确,对职工个人来说,养老金替代率无法预期,而事业单位养老金是财政拨付,不存在这些问题。再次,现行的养老保险个人账户收益率低,跑不赢通货膨胀,养老金替代率一直在下降,事业单位则不存在这一问题。最后,现行养老保险制度的社会统筹问题是养老保险关系转移、劳动力流动的一大障碍,而这些问题并不会由于事业单位的进入而消失,反而会被进一步扩大。此外,事业单位职工收入主要来自财政,本身就来自二次分配,没有必要再缴费、支付,“空转”一圈,降低效率。
另一方面,现收现付制和基金积累制优劣的争论一直存在。理论上,“艾伦条件”下,即当人口增长率与实际工资增长率之和大于市场利率时,现收现付制能比基金积累制更有利于养老保险福利的帕累托改进；而事实上,“世界上绝大多数国家和地区现在还是在基本养老保险的制度模式上选择了现收现付制”。我国实施基金积累制是因为担心人口老龄化的到来会使现收现付制难以为继,这就需要结合我国国情反思基金积累制和现收现付制优劣,基金积累制的风险或许远比认知的要大,投资收益的预测也不宜过于短视和乐观。
有的学者对养老金制度“并轨”后的效果持怀疑态度,因为企业职工待遇可能因此被拉低。唐钧认为,简单地让事业单位职工现在开始缴费意味着财政对其养老金支付义务的解放,而养老基金要承担这一部分“新人”的养老金支付并弥补之前他们没有缴费的部分,结果就是并轨后企业职工的养老金待遇可能被拉低。
此外,有些学者对养老金制度“并轨”的态度虽尚不明确,但观点其实还是偏向“不并”。王延中、龙玉其通过比较十个国家的公职人员养老保险制度,认为我国事业单位在制度模式的选择上应该坚持设立独立的改革方案,“应该与企业职工养老保险制度既相互统一,又有所区别”。只要事业单位可以采取与企业相似的缴费方式,职工个人和单位也承担相应的缴费义务,建立专门的事业单位人员主权养老金,就没必要把双方的养老金并到一起去。例如,可以建立完全积累的、中央集中管理的、缴费确定型的主权养老基金,来取代当前的“国家保险型”养老金制度,并通过公共部门投资运营获取较高的投资回报率。换言之,由于主权养老金所属不同,实际上只是在事业单位人员之间实现了养老风险共担,而企业职工和其它参保人员之间实现了风险共担。
2.2.1.2 基于公平视角的事业单位养老保险改革研究
近年来,支持养老金并轨的呼声越来越高,认为“并轨”有利于实现社会公平、和谐,有利于人才流动等,有的学者从“碎片化”角度论证制度“多轨”的危害,从而证明“并轨”的必要性。葛延风认为,我国的养老保险制度存在覆盖率低、持续性差、管理不简便等问题,事业单位养老保险制度改革是完善中国社会保障制度的重要一步。秦建国认为：“促进事业单位养老保险改革是建立健全社会保障体系的内在要求,有利于社会公平的实现。”林东海认为：“并轨可以把社会理性(公平)和经济理性(可持续)两者互相融合,促成改革的政治动力。”郑秉文认为：“碎片化社保制度是不可取的,不适应中国的现实和国情,不利于未来的改革。”在他看来,多种退休制度必然引起攀比,改革必然遭到反对,时间越久,待遇差距越大,福利刚性越大,改革越困难,甚至引发社会动荡。蔡向东、蒲新微认为,由于事业单位包办退休养老,员工不必缴费,个人自我保障意识淡薄,社会化程度低,难以应对人口老龄化；而且事业单位内部养老待遇差距悬殊,与企业养老待遇的差异过大,不仅会引起社会争议,还会影响人才流动,弊端很多,改革势在必行。李真男从终生潜在收入的角度分析我国当前养老保险体制代内平等性,认为目前的体制存在不平等性,“应统一事业单位和企业养老保险规则,取消缴费下限设置,在养老金发放规则上更进一步地体现平等性”。
支持“并轨”的改革建议很多已自成体系,如职工养老保障体制框架、“三个联动”加“大过渡”、“双层养老保险制度”、“多支柱”体系下的“一体化”策略、“基本养老金＋职业年金”等,这些建议或制度设计主要可以归纳为以下几个方面。
一是要建立统筹的基本养老保险,将事业单位人员纳入社会养老保障体系之中。基本养老保险具有统一和强制的特点,“统一”即要求制度完全“并轨”,事业单位及其职工也要按照与企业缴费水平一致的费率缴费,建立个人账户并参与社会统筹,并且企业、事业单位同级别岗位养老金替代率应该保持一致；“强制”则说明了基本养老保险的合法性,由一种制度进化为一种公民义务,统筹层次应达到省级或以上。
二是加强年金建设,用年金作一种补充养老保险,既要建立事业单位的职业年金制度,也要加强企业的年金建设。由于事业单位养老保险制度改革试点失败的主要原因就是缺乏一个保障待遇不降低的制度设计,因此学者们提出这种年金形式的补充养老保险来推进“并轨”改革。
三是在统筹基础上转变目前的养老金增长办法,建立健全与经济发展相适应的长效增长机制。因此,可以认为养老制度并轨现在确实是大势所趋,但也需要清醒对待“并轨”设计中的隐性福利安排,防止出现程序公平但是结果不公的困局。
具体来说,在基本养老保险的缴费问题上,养老金制度“并轨”改革的重点之一就是事业单位及其职工要参与养老保险的缴费,并且缴费费率应该和企业保持一致。缴费体现了权利义务相一致原则,费率一致体现了公平原则。但是,也有学者认为,企业养老保险现状本身就不容乐观,“事业单位养老金制度改革方案简单复制一个不成熟、存在缺陷的制度模式,其未来发展前景也令人堪忧”。而矛盾的是,目前20%的基本养老保险缴费率对于效益一般的企业来说,已经负担沉重,而对事业单位来说,要保持其职工退休后待遇不降低,如果按照目前的与企业缴费水平一致的费率缴费的话,是达不到预期目的的。
在支付问题上,“并轨”的主要目的就是为了缩小退休待遇差距,实现社会公平公正。“这就需要在事业单位和企业之间实行养老保险统一运营,使所有退休人员均享受同等退休待遇。”有学者认为,事业单位养老保险制度改革应当实现同级别的退休人员基本养老金替代率相等的目标。而现行的试点方案规定,基本养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1年发给1%,基本上做到了与企业基础养老金发放水平一致。但是,也有学者认为,应“调整事业单位退休职工基础养老金发放办法,适当提高基础养老金发放比例,缴费满15年的以不低于当地在岗职工月均工资的20%为宜”。而在待遇的问题上,大部分学者从可行性的角度出发,更愿意认可“老人老待遇”的做法,但对事业单位“新人”的待遇设计,有的认为应该逐渐过渡到和企业一样,需要由职工来承担养老金投资收益和通货膨胀的风险,根据当期社保基金运行收益确定待遇,建立确定缴费型(DC式)养老保险制度；有的则认为应该是确定待遇型(DB式),即不论养老基金收益如何,对公共部门职工来说,单位都有义务保障他的退休待遇。因为“任何改革,如果没有良好的预期,如果只有暗淡的预期,如果感到福利水平是绝对的下降,那么,这项改革势必流产或造成社会震动”。
统筹改革得以推行的动力有两个：一是机关要和事业单位一起改才有动力；二是保证“老人”改革后的退休待遇不降低。不论是从福利刚性的角度还是从可行性角度,事业单位人员待遇不降低似乎都是合理的。渐渐地,保障事业单位人员退休后待遇不降低几乎成为“并轨”的一项原则性要求,而不仅仅是为了操作落实。例如,北京大学赵子涛认为“从改革推进的条件看,保持待遇不降低是基本前提”。还有学者基于76位省部级领导干部研讨意见提出改革应“从政策层面上保障改革对象‘身份有改变,待遇不降低’”。但笔者认为,这种事业单位DB式的养老模式只能是一种过渡性的制度安排,不是一项具有可持续性的设计。
此外,还有学者从精算角度测算如果从“中人”[4]就开始逐步调整事业单位退休待遇的话,新的养老保险制度对财政支出的影响以及在实施上的可行性。他们通过测算分析得出的结论是：改革后财政在养老金上的支出不会立刻缩减。根据他们的预期,即使用最快的转轨方式[5],也需要等到2024年,新制度才能首次比老制度退休支付所需的财政支出更低。但是随着事业单位缴费的积累和职业年金的完善,新老制度间的财政支出差距会逐年拉大；到2050年,新制度可以比老制度缩减财政支出23496亿元。因此,从长远来看,“并轨”是合理的,短期内财政需要承担“转轨”成本。
在养老金调节机制上,有学者提出,虽然2005年就出台了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国办发〔2005〕38号),其中规定：“建立基本养老金正常调整机制。根据职工工资和物价变动等情况,国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平,调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。”明确了养老金标准调整主要考虑职工工资和物价变动,但各地区还是根据自己情况制订方案。对“一定比例”具体是多少,以及物价变动怎么考虑并没有作出明确规定。有学者认为应该根据精算平衡原理,“建立一个和社会平均工资增长率联动的企业退休人员基本养老金长效调整机制”。吕志勇认为,目前我国的养老金计发办法存在难以持续的问题,他结合渐进式延迟退休,提出了一个含有可持续发展因子的兼顾公平和效率、激励与约束机制共融的养老金指数化计发公式。
2.2.1.3 事业单位补充养老保险制度相关研究
在补充养老保险方面,不论是否支持并轨,大部分学者都认为应当加强年金的建设。这里的年金主要包括两种,一种是针对企业的企业年金,一种是针对事业单位的职业年金。
在年金缴费问题上,郑秉文认为,对于职业年金,事业单位职工个人和单位均需按4%缴费,其中“单位缴费”来自财政补贴。国务院办公厅2011年印发的《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》(国办发〔2011〕37号)中的第九个配套文件《事业单位职业年金试行办法》规定：“职业年金所需费用由单位和工作人员个人共同负担。单位缴纳职业年金费用的比例最高不超过本单位上年度缴费工资基数的8%。职业年金单位缴费的列支渠道按照国家有关规定执行。个人缴费比例不超过上年度本人缴费工资基数的4%”,基本上也是复制了《企业年金试行办法》的费率设计[6]。财政部财政科学研究所专家苏明等认为：“职业年金采取单位或个人强制缴费形式,可以由单位和个人共同缴费,也可以只由单位缴费,缴费率不超过8%为宜。”
在年金的支付问题上,由于事业单位的补充养老保险往往是作为待遇不降低的保障而设计的,而且年金一般不进入社会统筹,因此会带有单位保障而非社会保障的特点。由于目前我国金融市场发展不完善,缺乏有效经营的基金运作机构和环境,企业年金的收益很难保证,只能是DC式的。相较之下,事业单位则可以通过行政垄断或是规制保证自身利益,实现DB式的补充养老保险。因此,有学者出于公平的考虑,提出这种DB式的补充养老保险应该随着经济发展,基本养老保险比重的不断提高而渐渐被取消。不过,更多的观点是补充养老保险不能取消,反而应该做大,要把事业单位建立职业年金当作制度设计的重要部分纳入到“新人”的养老金制度中。例如,上海财经大学的董力堃认为,应当加大补充养老保险的建设力度。王晓军和乔杨也认为应当建立职业年金,并采取混合型计划类型。厦门大学林东海认为：“公务员职业年金由政府主办、强制执行,由财政预算拨款和个人缴费筹资,采取个人账户记账方式并且待遇水平预先设定。”而北京大学专家赵子涛则认为,年金不仅可以保证待遇不降低,而且可以激励和约束职工,有利于提高效率。
但是,同基本养老保险一样,在年金的设计上,企业年金存在很多问题。对很多企业来说,基本养老保险已是一个沉重负担,再加上医疗保险和失业保险的费率负担,除非效益特别好的企业,大部分企业没有余力为职工建立年金,且各地区企业年金优惠政策不统一也不明确。相较之下,事业单位的缴费有财政做后盾,目前来看几乎没什么压力。企业年金“碎片化”的问题尚未解决,事业单位再建立职业年金,就很容易引发新一轮双轨矛盾。因此也有学者从这个角度提出不该由年金作为补充养老保险,而是“应该由商业保险承担起发展补充保险的重任”。
2.2.2 国内养老保险制度实践研究
2.2.2.1 中华人民共和国成立初期企事业单位养老保险制度逐步建立
中华人民共和国成立初期企事业单位养老保险制度具有个人不缴费、现收现付制、企业与机关各成系统的特征,这一时期主要包括以下两个阶段。
一是我国养老保险体系初具雏形阶段。总体来讲,为了巩固和发展国民经济,中华人民共和国成立初期我国养老保险参照对象主要为苏联城镇职工的社会福利计划和其社会保障模式,结合解放区供给制基础上建立的退休福利制度。1950年3月15日,新中国成立后发布了第一个关于退休养老保障方面的法规《关于退休人员处理办法的通知》,该办法适用范围仅覆盖在过去有退休金的机关、铁路、海关、邮局等单位的职工,虽然适用范围有局限性,但是此通知的下发标志着我国从国家层面开始确立职工退休养老保障体系,这是我国职工养老保障体制发展的雏形,同时也为进一步建立和完善我国职工养老保障体制奠定了基础。1951年颁布的《劳动保险条例》是一个包括养老、疾病、工伤、生育等多方面内容的综合性社会保险行政规定,其中关于养老保险的规定标志着新中国的养老保险制度初步建立。
二是机关事业单位、企业养老制度分开执行阶段。1955年12月,国务院发布了《关于颁发国家机关人员退休、退职、病假期间待遇等暂行办法和计算工作年限暂行规定的命令》(国秘字第245号),其目的是为了适当地处理国家机关职工退休、退职、病假期间待遇和计算工作年限等问题。该命令指出各民主党派、各人民团体和国家机关所属的事业费开支的单位,都可以参照这个命令所颁布的各项办法和规定执行,企业仍执行1951年2月颁发的《劳动保险条例》。
虽然机关事业单位、企业养老制度分开执行,但是1958年2月,国务院发布施行《关于工人、职员退休处理的暂行规定》,明确了企业、机关事业单位养老保险制度的统一性。该规定范围包括国营、公私合营企业、事业单位、国家机关、人民团体的工人、职员,内容涉及退休年龄、待遇水平的调整等。
2.2.2.2 企事业单位养老保险制度改革继续发展
自1978年改革开放以来,我国养老保险制度进入到恢复和发展时期,我国事业单位养老保险制度就在这一时期开始逐渐从职工养老保体系中分离出来,实行单独的规定与办法。
企事业单位养老保险制度恢复第一步：事业单位和企业实行独立的退休制度。
1978年6月,《＜国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法＞和＜国务院关于工人退休、退职的暂行办法＞的通知》(国发〔1978〕104号)的颁布实施,标志着机关事业单位和企业各自独立的退休制度的确立。以往的退休制度是按单位性质不同规定相应退休办法,在此通知中改为按职工的不同身份规定相应的退休办法,即机关、事业和企业都按照干部和工人分别作了规定,内容包括退休条件、退休待遇、退休后的安置和管理、抚恤善后等。干部和工人在退休年龄和工龄方面有所区别,退休养老待遇水平方面没有区别。
企事业单位养老保险制度恢复第二步：国家、企业、个人三方共同筹资,设立养老保险基金专户。
1986年7月,国务院发布的《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》(国发〔1986〕77号)中的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》提到“国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度”,国家机关、事业单位和社会团体应当比照本规定执行。这个规定的颁布标志着我国建立了劳动合同制工人的退休养老保险制度,确立了国家、企业、个人三方共同筹集资金模式,开始设立养老保险基金专户。随着企业职工养老保险制度改革的推进,事业单位养老保险也开始实现单位保险向社会保险的转变。
2.2.2.3 企事业单位养老保险制度开启改革之路
1.企事业单位养老保险制度拉开改革序幕
一方面,事业单位养老保险改革拉开序幕,并引起重视。
序幕之一：国务院发文明确提出事业单位养老保险制度改革。
1992年1月,人事部印发了《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》(人退发〔1992〕2号),明确了机关事业单位养老保险制度改革情况和劳动合同制工人养老保险基金管理问题,要把退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法改变为国家、集体、个人共同负担,城镇各类职工逐步建立社会养老保险制度。
序幕之二：对事业单位养老保险制度进行了修改。
1993年12月,国务院颁布了《关于印发机关、事业单位工资制度改革三个实施办法的通知》(国办发〔1993〕85号),人事部下发了《关于印发机关事业单位工资制度改革实施中若干问题的规定的通知》,都对事业单位职工的养老制度进行了修改和调整。
序幕之三：事业单位养老保险进入了试点改革阶段。
1997年1月28日,人事部、财政部向国务院呈报起草的《关于机关和事业单位工作人员养老保险制度改革试点的意见》,这个方案改革了事业单位养老金计发方法,其中一部分养老金和企业职工养老金水平保持一致,由基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金组成,另一部分是专门针对事业单位增发的退休津贴,但这方法未得到有效执行。
另一方面,企业养老保险“统账结合”的养老保险制度正式确立,并在全国范围内进行试点。1991年6月,国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)正式宣告以《劳动保险条例》(1951年)为基础的“国家养老保险模式”时代结束,自此所有企业职工个人都开始缴纳养老保险费。1993年党的十一届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,正式提出“统账结合”的养老保险模式。1995年3月,国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,在全国范围内开始试行“统账结合”的基本养老保险制度。在此后两年多的时间里,全国各地根据当地情况试行方案,积累了经验,也暴露出一些问题。
2.企事业单位养老保险制度在改革中发展
1998年3月,我国成立了劳动和社会保障部,负责职工社会保险工作,表明了我国对社会保险的重视,并加大社会保险完善和改革的力度。
一方面,事业单位养老保险改革在这一阶段有了初步成效,并逐步完善。
发展步骤之一：对部分财政供款事业单位的养老保险办法进行试点调查。
2000年12月颁布《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》(国发〔2000〕42号),该通知规定由财政供款的事业单位维持现行养老保险制度,部分财政供款事业单位的养老保险办法在调查研究和试点的基础上分别制定,已经进行改革试点的地区继续完善和规范,通知中没有提到规范和完善养老保险制度的细则。
发展步骤之二：初步提出机关、事业单位和企业之间流动时的养老保险衔接问题。
2001年9月颁布《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》(劳社部〔2001〕13号)中规定：“公务员及参照和依据公务员制度管理的单位人员,在进入企业并按规定参加企业职工基本养老保险后,根据本人在机关(或单位)工作的年限给予一次性补贴,由其原所在单位通过当地社会保险经办机构转入本人的基本养老保险个人账户,所需资金由同级财政安排。”但是因为实践中各地试点情况不一样,规定没有得到贯彻落实,职工在事业单位与企业之间流动时的社会保险衔接一直没有解决。
发展步骤之三：事业单位养老保险制度改革在各种会议中重申。
自2003年10月开始,十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提到要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系并积极探索机关和事业单位社会保险制度改革。随后,党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将“加快机关事业单位养老保险制度改革”作为“加强制度建设,保障社会公平正义”的一项重要任务明确地提了出来。党的十七大报告提出使全体人民“老有所养”,事业单位工作人员养老保险制度改革再次被提上日程。
另一方面,企业养老保险在这一阶段正式确立了统一的养老保险制度,实现了实质性的突破。1997年7月,通过总结各地试行经验,权衡各方利弊,国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号)正式向全国推广“统账结合”的养老保险制度,这一文件标志着我国的养老保险制度发生了革命性的变化,是中国养老保险制度的里程碑。
3.企事业单位养老保险制度改革走向深入阶段
(1)事业单位养老保险改革走向关键时期。
深入阶段一：事业单位养老保险制度改革与分类改革配套进行。
2009年1月,人力资源和社会保障部正式下发了《事业单位工作人员养老保险改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省(直辖市)先期开展试点。试点内容涵盖养老保险费用由单位和个人共同负担、退休待遇与缴费相联系、基金逐步实行省级统筹、建立职业年金制度、实行社会化管理服务等,并表示事业单位养老保险制度改革与企业基本一致,将与事业单位分类改革配套进行。
深入阶段二：事业单位养老保险纳入《社会保险法》。
2010年颁布的《社会保险法》将事业单位职工纳入基本养老保险制度覆盖范围,明确了事业单位职工和企业职工归为一个养老保险体系,改革成本由政府承担。
深入阶段三：对事业单位职业年金进行试点。
2011年3月23日,中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号),文件中提出要推进社会保险制度改革,统筹考虑企业单位、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平,也对事业单位工作人员基本养老保险改革提出了思路,明确试点方案继续在山西、上海、浙江、广东、重庆进行,《事业单位职业年金试行办法》适用于上述5个试点地。
(2)企业职工养老保险制度得以完善和沿袭。2000年12月,国务院发布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》,调整了两个账户的比例。企业缴费全部进入统筹账户,不再支援个人账户。2005年12月,国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号),其中有两项变化：一是养老金计发办法调整,更加注重与缴费挂钩；个体工商户和灵活就业人员开始纳入养老保险范围,并正式实施企业按缴费工资20%计入统筹账户,个人按缴费工资8%计入个人账户。
4.目前养老保险改革情况
(1)事业单位养老保险改革全面铺开。2014年政府工作报告中明确提出改革机关事业单位养老保险制度,鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。事业单位养老保险改革作为2014政府工作重点提上日程。
2015年1月国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号),规定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革,机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,由单位和个人共同缴费。这标志着我国机关事业单位将建立与企业相同的养老保险制度,实行多年的养老金双轨制最终破除。
(2)事业单位养老保险制度与职业年金同步建立。在国发〔2015〕2号文件基础上,国务院颁布了《关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》(国办发〔2015〕18号),文件中职业年金与基本养老保险制度同步建立,形成多层次保障体系,在优化养老保险待遇结构的同时保持待遇水平不降低,实现新老制度待遇的平稳衔接。单位按本单位工资总额的8%缴纳,个人按本人缴费工资的4%缴纳,两部分资金构成的职业年金基金都实行个人账户管理。工作人员退休后,依据其职业年金积累情况和相关约定按月领取职业年金待遇。
(3)事业单位养老保险制度与工资制度同步改革。2015年1月,国务院办公厅转发了《人力资源社会保障部财政部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》(国办发〔2015〕3号),调整机关事业单位在职人员基本工资结构。
(4)事业单位老办法待遇计发标准建立正常增长机制。按照《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》(人社厅发〔2016〕38号)规定,自2016年1月1日起,每年老办法待遇计发标准的增长率根据上年度在岗职工工资增长率、当年调整机关事业单位和企业退休人员基本养老金的水平、上年度物价水平等因素确定,由国家统一公布。
(5)统筹考虑事业、企业退休人员以及城乡老年居民基本养老金调整办法。目前政策规定,基本养老金调整办法突出与个人缴费多少和长短挂钩,强化激励约束机制,有利于体现再分配公平原则,避免由于待遇调整机制不同造成相互攀比。在此基础上,逐步建立健全兼顾各类群体的社会保障待遇调整机制,进一步规范再分配秩序,促进社会公平。
(6)企业养老保险逐步完善并建立正常待遇调整机制。截至2015年,中央政府已经连续11年提高城镇职工养老金待遇。依靠行政的手段来调整企业退休人员基本养老金,对改善企业退休人员生活、促进社会公平发挥了积极作用,但是正常的待遇增长机制还有待建立。同时,完善企业职工养老保险制度,实现养老金的保值增值,也是目前企业职工养老保险制度改革的紧迫任务之一。
(7)明确了工作人员调动工作的养老保险转移接续问题。《关于机关事业单位养老保险制度改革几个具体问题处理意见的通知》(人社厅发〔2015〕121号)文件规定：工作人员经组织批准调动工作且符合参加机关事业单位养老保险条件的,由调入单位办理其参保手续并补缴其间的养老保险费；经组织批准从机关事业单位调动到企业工作,或辞职、辞退、开除的,由原单位办理其参保手续并补缴其间相应时间段的养老保险费后,按有关规定转续其养老保险关系。
[1]该文的公务员在概念界定上其实是指公共部门雇员,包括了政府雇员和其它公共部门(如军事、教育、国有企业等)雇员,但作者后面又强调由于各国的公共部门雇员包含人群不同,养老金计划覆盖人群的分类方式也不同,因此该文侧重于比较分析政府雇员(尤其是联邦政府级别的政府雇员)的养老金计划。
[2]剩下的是整合的,如美国公务员既参加国民养老金计划,又享有专门的公务员退休金计划的,这种情况也被认为是制度整合的。
[3]作者根据2004年和2007年的数据计算,美国州与地方公共部门雇员的80%是只参加了DB式养老计划,而私人部门工作者有64%是只参加了DC式养老计划,两种类型的计划都参加的公共部门为6%,私人部门为26%。公共部门只有70%雇员参与了社会保障,而私人部门几乎都参与了。
[4]作者假设“中人”是指假设改革从2013年开始,49岁以下的机关事业单位人员。
[5]即从改革年开始,所有尚未退休的人员在退休时都按新制度计算待遇。
[6]《企业年金试行办法》规定：“企业缴费每年不超过本企业上年度职工工资总额的十二分之一,企业和职工个人缴费合计一般不超过本企业上年度职工工资总额的六分之一。”