第5章 我国同时存在两套合宪性审查制度

宪法学界在讨论中国合宪性审查制度时，通常把关注点集中于由全国人大常委会主导的国家意义上的合宪性审查制度，很少关注中国共产党内部的合宪性审查制度。这种视角对于观察西方国家的合宪性审查制度或许有效，但未必适合对中国制度的观察。因为，中国有自己特色的社会主义制度，中国特色社会主义道路在法治领域的具体本质体现就是中国特色社会主义法治道路，而“中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确的道路”。[1]中国特色社会主义道路及法治道路的核心在于党的领导，党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是“我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别”，[2]因此，在中国共产党长期执政的中国，在中国共产党“领导一切”[3]的中国，如果仅仅把研究范围局限于国家层面的合宪性审查制度，而不注重考察中国共产党内部已经确立的合宪性审查制度，必然会一叶障目，不见泰山。所以，笔者基于中国现实制度的实证考察，通过对我国现存的党内系统与国家系统的合宪性审查制度进行文本规范分析与制度事实分析，探讨中国合宪性审查制度的特色与风格。笔者的基本结论是：中国合宪性审查制度是由国家层面的合宪性审查制度与政党层面的合宪性审查制度共同构成的，国家层面的合宪性审查解决的是包括法律法规在内的规范性文件是否与宪法相抵触的问题，政党层面的合宪性审查解决的是党内法规和规范性文件是否与宪法法律相一致的问题，虽然两套合宪性审查制度的审查主体与审查对象存在差异，但都是处理并解决规范性文件是否同宪法相一致的问题，因而，两套合宪性审查制度可以同时并存，各自独立，又相互衔接，相互配合，共同构成中国特色合宪性审查制度不可或缺的内容。

我国国家意义上的合宪性审查制度始于1954年宪法，该宪法第三十六条第六款规定：全国人大常委会有权“撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”，其中常委会“撤销国务院的同宪法相抵触的决议和命令”就意味着合宪性审查，因为只有进行合宪性审查，才能判断国务院的决议和命令是否同宪法相抵触，并最终决定可否撤销。同时，第一届全国人大第一次会议还通过了《关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》，该决议明确规定：“《中华人民共和国宪法》已由第一届全国人民代表大会第一次会议通过，颁布全国。所有自从一九四九年十月一日中华人民共和国建立以来，由中央人民政府制定、批准的现行法律、法令，除开同宪法相抵触的以外，一律继续有效。”该规定显然将宪法作为规范性文件的合宪性审查标准。正式确立我国国家层面的合宪性审查制度的是现行宪法，即1982年宪法，该宪法沿袭并发展了1954年宪法所确立的合宪性审查制度的模式，在第六十二条第十二款规定：全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”；第六十七条第一款、第七款、第八款规定：全国人大常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施”；有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”；有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。其中《宪法》第六十二条确立的是全国人大对其常委会制定的法律的合宪性审查，因为在笔者看来，第六十二条第十一款中的“不适当”包含着“违反宪法”或“与宪法相抵触”的情形；[4]第六十七条确立的是全国人大常委会对国务院的行政法规、决定和命令以及对省级权力机关制定的地方性法规和决议的合宪性审查。2000年《立法法》第八十八条基本上重申了1982年宪法中上述有关合宪性审查的条款内容：全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律；全国人大常委会有权撤销同宪法相抵触的行政法规和地方性法规。同时，《立法法》第九十条还赋予国家机关、社会团体、企事业单位和公民在行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触时，向全国人大常委会书面提出审查要求或审查建议的权利。2000年10月九届全国人大常委会第三十四次委员长会议根据《立法法》通过了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，对法规的备案程序及合宪性审查程序作出了具体明文规定。2005年12月十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过的《司法解释备案审查工作程序》规定，国务院等国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民，认为司法解释同宪法相抵触，均可向全国人大常委会书面提出审查要求或审查建议，从而将最高人民法院与最高人民检察院的司法解释也纳入合宪性审查范围。2019年12月16日，十三届全国人大常委会第四十四次会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》将上述《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》与《司法解释备案审查工作程序》合并修改并加以完善，形成了统一的备案审查工作制度性规范。至此，在我国由全国人大及其常委会主导的国家层面的法律、法规与司法解释的合宪性审查制度基本确立。

在我国，国家层面的合宪性审查制度除了全国人大及其常委会主导的合宪性审查制度外，还包括地方国家权力机关的合宪性审查制度。在各省级人大常委会备案审查制度设计中，其中有九个省、市、自治区的备案审查制度涉及合宪性审查，即省级人大常委会在审查过程中，涉及审查规范性文件是否同宪法相抵触的情形。[5]

长期以来，人们一直认为合宪性审查制度仅仅存在于国家层面，而不承认执政党内部规范性文件的合宪性审查制度。违宪审查或合宪审查制度源自西方，西方国家的合宪性审查是权力分立制衡的一种必然结果，司法权之于立法权的制约性监督即是凭借合宪性审查实现的，所以在西方国家才出现了视司法审查为“反民主”悖论的观点，西方社会不承认政党内部的合宪性审查，所有规范性文件包括政党的政策、主张，都应接受国家意义上的宪法审查。我国学界一直把我国的宪法审查制度等同于全国人大常委会的宪法审查制度，即国家层面的宪法审查制度。在西方国家，由普通法院或特别法院如宪法法院、宪法委员会等进行合宪性审查是其通例，这当然不容置疑，因为西方国家的政党是竞争性政党，它们通过定期选举而轮流执政，所以无法形成各个政党内部的统一的宪法审查制度，所有政党的政策与规范性文件须接受国家意义上的宪法审查，从而形成了西方国家一元式的宪法审查体制与机制。这种一元式宪法审查体制与机制对我国学界与学者的影响是极其深刻的，以至于他们认为这种一元式宪法审查制度同样适合我国。所以，大多数中国学者致力于建构一元式的、全国人大常委会主导的、国家意义上的宪法审查制度。可以说，迄今为止，虽然有学者已经注意到中国共产党党内法规备案审查制度的存在，[6]但尚未有学者明确提出在中国建构国家层面与执政党层面二元并存的宪法审查制度。

事实上，早在1990年7月，中共中央即印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，其中第三条规定：制定党内法规应“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触”的原则；第二十二条、第二十九条和第三十一条分别规定，中央纪律检查委员会、中央各部门、中央军委及其总政治部和各省、自治区、直辖市党委发布的党内法规，应于发布的同时报送中央备案。同年11月，中共中央办公厅印发了《关于党内法规备案工作有关问题的通知》，具体就备案的主体与期限进行了明确规定。笔者认为，上述两份文件的制定与发布，标志着党内法规备案审查制度初步确立。

2013年5月27日，经中央批准，发布了《中国共产党党内法规制定条例》与《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，其中《条例》第七条规定：制定党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”的原则；第二十一条规定：审议批准机关下属负责法规工作的机构对法规草案进行审核时，重要的一项内容是要审核其“是否同宪法和法律不一致”。而《规定》的基本宗旨就是为了“保证党内法规和规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法和法律相一致”，因而就党内法规和规范性文件备案审查的范围、主体、程序、原则、标准、时效、后果等作出了具体规定：（1）党内法规和规范性文件备案审查的范围是中央纪律检查委员会、中央各部门、中央军事委员会及其总政治部和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件；（2）审查主体是中央办公厅，具体承办党内法规和规范性文件备案工作的是中央办公厅法规工作机构；（3）审查程序是应当备案的党内法规和规范性文件，自发布之日起三十日内由制定机关报送中央备案，联合发布的党内法规和规范性文件由主办机关报送中央备案；（4）合宪性审查标准是审查规范性文件“是否同宪法不一致”；（5）审查时效：中央办公厅法规工作机构应当在收到报送备案的党内法规和规范性文件后三十日内完成备案审查；（6）审查的后果：如发现党内法规和规范性文件存在同宪法不一致的问题，中央办公厅法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正，制定机关应当在三十日内作出处理并反馈处理情况，逾期不作出处理的，中央办公厅提出予以纠正或者撤销的建议，报请中央决定。因此，上述《条例》《规定》的颁布标志着中国共产党党内法规与规范性文件备案审查制度正式确立，其中的合宪性审查包含在党内法规备案审查制度之中。2019年9月，中共中央印发了修订后的《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》和新制定的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，党内法规备案审查制度进一步完善。不过，党内法规备案审查制度是一种集合宪性审查、合法性审查、合规性审查于一体的综合性审查机制，但其中一个重要内容就是审查党内法规与规范性文件是否同宪法不一致。可见，从某种意义上来说，党内法规和规范性文件备案审查制度也是党内法规的合宪性审查制度。

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”的要求。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次把“形成完善的党内法规体系”纳入“建设中国特色社会主义法治体系”之中，与完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系共同成为中国特色社会主义法治体系的有机组成部分；同时《决定》提出了两种备案审查制度的完善建设问题：一种是全国人大及其常委会备案审查制度和能力建设，要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，另一种是加强党内法规备案审查制度，要求“形成配套完备的党内法规制度体系”。学理上可把前者称为“国家法规与规范性文件合宪性审查制度”，把后者称为“党内法规与规范性文件合宪性审查制度”。

随着2013年党内合宪性审查制度的设立，中国合宪性审查制度实际上不仅存在着由全国人大及其常委会主导的国家意义上的合宪性审查制度，同时也存在着由中央委员会下属的中共中央办公厅主导的党内层面的合宪性审查制度。正如全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀2017年12月24日在十二届全国人大常委会第三十一次会议上所作的《关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》中指出：“根据宪法法律、行政法规、地方性法规以及党内法规和军事法规有关规定，目前我国已经形成由党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。基本框架是：全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；地方人大常委会对本级及下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府的决定、命令进行备案审查；党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查；中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。”[7]如果说国家层面的合宪性审查解决的是包括法律、法规与司法解释在内的规范性文件是否与宪法相抵触的问题，那么执政党层面的合宪性审查解决的是党内法规和规范性文件是否与宪法相一致的问题。上述两套合宪性审查制度虽然在审查主体与审查对象上存在差异，但都是处理并解决规范性文件是否同宪法相一致的问题，从而初步实现了十八届四中全会提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”这一要求。

党的十九大在中国特色社会主义新时代提出了新的要求：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”其中“推进合宪性审查工作”就不能仅仅理解为推进国家意义上的合宪性审查工作，也应包括推进党内法规和规范性文件的合宪性审查工作：既要完善全国人大常委会的合宪性审查工作，也要进一步完善党内法规的合宪性审查工作，同时必须兼顾上述二元式审查制度的建设与完善，使之成为独具中国特色与风格的宪法审查制度。

注释：

[1]习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社204年版，第8页。

[2]中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社015年版，第35页。

[3]“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，参见十九大报告《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编编写组编：《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年版，第16页。

[4]范进学：《中国宪法实施与宪法方法》，上海三联书店201年版，第131—133页。

[5]如《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》（第九十一条、第九十二条）、《山西省地方立法条例》（第八十五条、第八十六条）及《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（第十二条至第二十四条）、《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》（第六条至第十二条）、《浙江省地方立法条例》（第七十六条至第七十八条）、《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》（第三十条）、《福建省人民代表大会及其常务委员会立法条例》（第三十二条、第三十九条）、《海南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》（第三十条）、《贵州省地方立法条例》（第五十一条至第五十三条）及《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》（第四十条至第四十八条）、《西藏自治区立法条例》（第五十五条至第五十七条）。参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编：《地方规范性文件备案审查法规汇编》，中国民主法制出版社2012年版。

[6]秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径》，《法律科学》201年第5期；马立新：《党内法规与国家法规规章备案审查衔接联动机制探讨》，《学习与探索》2014年第12期。

[7]沈春耀在十二届全国人大常委会第三十一次会议上所作的《关于十二届全国人大以来暨201年备案审查工作情况的报告》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第1期。