2.2 政策基础

我国从政策上积极鼓励实施水权制度。早在2005年，水利部就出台了《水利部关于水权转让的若干意见》，提出要充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，积极推进水权转让，为建立完善的水权制度积累更多经验。2011年中央一号文件要求建立和完善国家水权制度。2012年国务院三号文件进一步明确提出要建立健全水权制度。此后，党的十八大报告、十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》都对开展水权交易提出要求。2015年出台的《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》也明确提出要“加快水权交易试点，培育和规范水权市场”。《水利部关于深化水利改革的指导意见》（2014年）则对建立健全水权交易制度做了具体和明确的规定。

宁夏从2003年就开始水权转换实践探索，2004年制定出台了《宁夏回族自治区黄河水权转换工作实施意见》和《宁夏回族自治区黄河水权转换实施细则》等政策性文件；2005年水利部针对宁夏水权转换工作，出台了《水利部关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》；2009年水利部黄河水利委员会出台了《黄河水权转让管理实施办法》。上述各级政策性文件的颁布实施，为宁夏开展水权转换提供了很好的政策依据。

1.《水利部关于水权转让的若干意见》（水政法 ﹝2005﹞11号）

该意见明确规定要积极推进水权转让，全面规定了水权转让的基本原则、限制范围、转让费、转让年限、监督管理等内容。关于积极推进水权转让，该意见指出健全水权转让的政策法规，促进水资源的高效利用和优化配置是落实科学发展观、实现水资源可持续利用的重要环节。要充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，促进水资源的合理配置。各地要大胆探索，勇于创新，积极开展水权转让实践，为建立完善的水权制度积累更多的经验。同时明确了水权转让的限制范围：取用水总量超过本流域或本行政区域水资源可利用量的，除国家有特殊规定的，不得向本流域或本行政区域以外的用水户转让；在地下水限采区的地下水取水户不得将水权转让；为生态环境分配的水权不得转让；对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的不得转让；不得向国家限制发展的产业用水户转让。

2.《取水许可和水资源费征收管理条例》（中华人民共和国国务院令第460号，2006年）

该条例规定了我国实施的取水许可和水资源费征收管理制度。关于水资源的转让，该条例规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。”

3.《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）

该意见要求“建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源”。

4.《水利部关于深化水利改革的指导意见》（水规计〔2014〕48号）

该意见对建立健全水权交易制度做了具体和明确的规定。要求“开展水权交易试点，鼓励和引导地区间、用水户间的水权交易，探索多种形式的水权流转方式。积极培育水市场，逐步建立国家、流域、区域层面的水权交易平台。按照农业、工业、服务业、生活、生态等用水类型，完善水资源使用权用途管制制度，保障公益性用水的基本需求”。

5.《水利部关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》（水资源〔2004〕159号）

该意见规定了内蒙古、宁夏黄河干流水权转换试点进行水权转让的指导思想和基本原则，水权转换的范围、条件、期限、价格、程序以及组织实施的监督管理等内容。该意见明确内蒙古、宁夏水权转换试点范围近期暂限于黄河干流取水权转换。水权转换出让方必须是已经依法取得取水权，并拥有节余水量（近期主要指工程节水量，暂不考虑非工程措施节水量）的取水权益人。水权转换不得违背现行法律法规和有关政策的规定。

6.《黄河水权转让管理实施办法》（2009年）

该办法规定了黄河水权转让的范围、情形、原则、转让审批权限与程序、水权转让技术文件的编制、水权转让期限与费用、组织实施与监督管理、罚则等。该办法明确水权转让是指黄河取水权的转让。出现下列情形之一的，应进行水权转让：①引黄耗水量连续两年超过年度水量调度分配指标，且超出幅度在5%以内的省（自治区），需新增项目用水的；②与黄河可供水量分配方案相比，取水许可无余留水量指标的省（区），需新增项目用水的；③与省（自治区）人民政府批准的黄河取水许可总量控制指标细化方案相比，市（地、盟）无余留水量指标的行政区域，需新增项目用水的。实施水权转让的省（自治区）应编制黄河水权转让总体规划。水权出让方必须是依法获得黄河取水权并在一定期限内通过工程节水措施或改变用水工艺拥有节余水量的取水人，取水工程管理单位和用水管理单位不一致的，以用水管理单位为主作为水权出让方。

7.《宁夏回族自治区黄河水权转换工作实施意见》（2004年）

该意见明确了宁夏全区黄河水权转换的指导思想、基本原则、基本条件、期限、价格、程序、组织与监督等。意见指出：水权转换是指全区黄河干支流地表水取水权的转换。水权转换试点范围近期暂限于黄河干支流取水权的转换（本区内区域间的水权转换可参照本意见执行）。水权转换出让方必须拥有经自治区水行政主管部门确认的初始水权，具备法人主体资格并依法独立享有取水权，能够承担水权转换权利与义务，且通过自治区水行政主管部门同意实施水权转换的灌区管理单位或者供水工程管理单位。水权转换受让方必须具有法人主体资格，能够独立承担水权转换的权利与义务。水权转换不得违背现行法律法规和有关政策的规定。

8.《宁夏回族自治区黄河水权转换实施细则》（2004年）

该细则规定了宁夏全区黄河水权转换的审批权限与程序、技术文件的编制要求、期限与费用以及组织实施和监督管理等内容。该意见明确水权转换在自治区人民政府水行政主管部门制定初始水权分配方案和水权转换总体规划内以及本自治区范围内进行。水权转换出让方必须拥有经自治区水行政主管部门确认的初始水权，具备法人主体资格并依法独立享有取水权，能够承担水权转换权利与义务，且通过自治区水行政主管部门同意实施水权转换的灌区管理单位或者供水工程管理单位。水权转换受让方必须具有法人主体资格，能够独立承担水权转换的权利与义务。水权转换不得违背现行法律法规和有关政策的规定。