1.3 管理法规和标准

水库管理涉及领域广泛，我国水库数量大，管理基础条件差、水平不高，管理体制需要进一步改革发展，这些都需要通过法规与标准的手段加以规范和引导，水库管理法规与技术标准体系建设也是为水库管理工作的重点。

20世纪80年代以前，水库管理主要依赖行政手段，以各种形式的行政文件指导、实施水库管理。进入80年代，尤其是1988年1月《中华人民共和国水法》正式颁布，开始了水库法规与技术标准体系化建设进程，标志着我国水库管理法律法规体系建设真正起步。经过几十年的发展，以《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》为基础，以《中华人民共和国水库大坝安全管理条例》为核心，相应部门规章和规范性文件、有关技术标准配套，形成了一套较完整的、适合我国国情的、满足社会发展需要的水库管理法规与技术标准体系。

1.3.1 体系结构

法规体系在层次上从高到低分为国家法律、行政法规（包括法规性文件）、地方法规、部门规章。国家法律是由全国人民代表大会或其常委会制定，行政法规由国务院制定，地方法规由省级人民代表大会制定，限于该省实行，部门规章由国务院行政部门制定。在法律效力上，国家法律位于最高层次，其他一切法规须服从国家法律。

技术标准是指重复性技术事项在一定范围内的统一规定，包括国家标准（GB）、行业标准（如水利SL、电力DL、建筑JDG）、地方标准（DB）等。国家标准是对需要在全国范围内统一的技术要求，由国务院标准化行政主管部门制定的标准。行业标准是对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，由国务院有关行政主管部门制定的标准。行业标准不得与国家标准相抵触。地方标准是对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的要求事项，由省、自治区、直辖市人民政府标准化行政主管部门制定的标准。

水库管理的法律法规主要是明确水库在国民经济中的地位、业主的职责、政府的监管、建设与管理的要求、安全保障、效益促进等方面的原则规定。水库的效益与安全在一定程度上是矛盾的，即提高效益可能意味着降低安全，怎样促进水库安全与高效的合理和统一，是水库管理的重要任务，也是水库管理法规与技术标准应当发挥的重要作用之一。

水库管理法规体系，按管理内容可分为综合管理、安全管理、运行管理、环境管理和经营管理5个方面。体系结构见图1.2。

图1.2 水库管理法规与技术标准结构框图

1.3.2 法律

水库管理方面法律以最早制定的《中华人民共和国水法》（1988）为基础，相继制定或修订了《中华人民共和国防洪法》（1997）、《中华人民共和国水土保持法》（2010）、《中华人民共和国水污染防治法》（2008），另外还有部分法律涉及水库管理，如《中华人民共和国环境保护法》（2014）、《中华人民共和国环境影响评价法》（2002）、《中华人民共和国安全生产法》（2014）、《中华人民共和国突发事件应对法》（2007）等，对水库大坝建设与管理有关方面的工作做了全面规定，见图1.3。

图1.3 水库管理法律层面结构示意图

《中华人民共和国水法》是由中华人民共和国第六届全国人民代表大会常务委员会于1988年1月通过，自1988年7月1日起施行；后进行修订，到第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日通过了修订的新《中华人民共和国水法》，以中华人民共和国主席令第74号颁布，自2002年10月1日起施行。《中华人民共和国水法》中有关水利工程管理内容的条款主要有第一条、第三条、第七条、第三十七条、第四十二条、第四十三条、第四十九条、第五十条、第五十五条、第五十六条、第五十七条、第六十四条、第六十六条、第七十二条、第七十六条和第七十九条。

《中华人民共和国防洪法》经第八届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议于1997年8月29日通过，以中华人民共和国主席令第88号颁布，自1998年1月1日起施行。《中华人民共和国防洪法》中有关水利工程管理内容的条款主要有第一条、第六条、第十八条、第三十六条、第三十七条、第四十一条、第四十四条和第六十五条。

1.3.3 法规

水库管理的法规主要是以《中华人民共和国水库大坝安全管理条例》（1991）为龙头，其次是《中华人民共和国防汛条例》（1991、2005修订）、《中华人民共和国抗旱条例》及相关法律的实施细则或实施条例等，规范了水库管理中的防汛、水污染防治、水利工程管理体制改革等工作，见图1.4。

图1.4 水库管理法规层面结构示意图

《中华人民共和国水库大坝安全管理条例》于1991年3月22日中华人民共和国国务院令第78号发布，共六章三十四条。根据《中华人民共和国水库大坝安全管理条例》，水利部和有关部门制订了《水库大坝注册登记办法》《水库大坝安全鉴定办法》《水库降等与报废管理办法》等配套规章。

《中华人民共和国防汛条例》于1991年7月2日中华人民共和国国务院第 86号令发布，2005年作了修改，以中华人民共和国国务院第 441号令发布，共八章四十九条。

1.3.4 部门规章

部门规章是由国家行政管理机关根据法律和国务院制定的行政法规、决定、明令、规定而制定的具有普遍约束力的行为规范，以部令的形式发布，也包括规范性文件。水库管理的部门规章主要由水利部制定，见图1.5。

此外，国家能源局也制定了水电站管理的相关规章，如《水电站大坝安全定期检查监督管理办法》《水电站大坝运行安全监督管理规定》等。

1.3.5 地方性法规

地方性法规由省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定，由大会主席团或者常务委员会用公告公布施行的文件。地方性法规仅在本行政区域内有效，其效力低于法律和法规。但相对而言，地方性法规更符合地方的水情、工情，针对性强，对于水行政主管部门、水库管理单位有着明确而具体的指导意义。

地方性法规大多根据国家的有关法律、法规而制定，如江西省制定的地方性法规有：《江西省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》（2001）、《江西省河道管理条例》（1994）、《江西省水资源条例》（2006）、《江西省河道采砂管理办法》（2006）、《江西省水利工程管理体制改革实施方案》（2004）、《江西省水利工程条例》（2009）等。

1.3.6 技术标准

技术标准在水库管理过程中使用最为频繁，它是对技术的统一规定。水库管理的技术标准数量较多，且由于水库所属部门不同，对同一个技术可能制定有不同的标准，因而在使用过程中除国家标准外，一般以水库所属部门制定的技术标准为主，若本部门未制定相关标准，可参照使用其他部门制定的标准，见图1.6。

图1.5 部门规章层面结构示意图

图1.6 技术标准层面结构示意图