第一章 大中型水利工程管理体制改革评估
第一节 改革进展和成效
一、改革进程回顾
(一)改革的背景及进程
自新中国成立以来,我国兴建了一大批水利基础设施,同时各级政府及水利部门设立了水利工程管理单位(以下简称“水管单位”)。长期以来,水管单位及广大职工为水利工程的安全运行和效益发挥做出了巨大的贡献,但是,水利工程管理体制机制(以下简称“水管体制”)越来越不适应社会主义市场经济发展要求,如不尽快从根本上解决这一问题,国家投入巨资兴建的大量水利设施将加速老化失修,效益严重衰减,给国民经济和人民生命财产安全带来极大的隐患。因此,推进水管体制改革势在必行。
2000年8月,水利部成立了水管体制改革领导小组和课题研究组,组织开展调研,提出改革思路,建立改革政策框架。2001年9月3日,时任中共中央政治局常委、国务院副总理的李岚清同志就水管单位存在的问题作了重要指示。为落实指示精神,国务院体制改革办公室多次召集水利部、国家计划委员会、财政部、人事部、劳动部、中央机构编制委员会办公室、税务总局和环保总局等8部门参加水管体制改革联席会议,并成立了水管体制改革文件起草小组。2002年9月17日,国务院办公厅转发了由国务院体制改革办公室会同有关部门制定的《水利工程管理体制改革实施意见》(国办发〔2002〕45号,以下简称《实施意见》),在全国范围内启动实施水利工程管理体制改革(以下简称“水管体制改革”)。
2002年10月,水利部转发了《实施意见》,组织召开了全国水管体制改革工作会议,传达国务院《实施意见》精神,对改革工作进行动员和部署。同时,积极组织开展试点。各地因地制宜出台实施方案,开展试点改革。水利部及有关部门、各地区在总结试点经验基础上,全面推进水管体制改革工作。截至2008年年底,全国水利工程管理体制改革取得了重大进展。
(二)改革的目标、内容及措施
1.改革目标
《实施意见》提出的水管体制改革目标是:通过深化改革,力争在3~5年内,初步建立符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制。具体包括以下内容:
(1)建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制。
(2)建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制。
(3)建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系。
(4)建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式。
(5)建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制。
(6)建立较为完善的政策、法律支撑体系。
2.改革主要内容和措施
《实施意见》明确了水管体制改革的主要内容、任务和措施。
(1)分级管理,明确权责。按工程管理范围实施分级管理,水行政主管部门负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行,水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护,保证工程安全和发挥效益。
(2)根据水管单位承担的任务和收益状况,划分水管单位类别和性质,严格定编定岗。
(3)根据水管单位的性质和特点,分类推进水管单位人事、劳动、工资等内部制度改革,严格资产管理。
(4)在对水管单位科学定岗和核定管理人员编制的基础上,积极推行管养分离。
(5)按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则,建立合理的水价形成机制,强化水费计收管理。
(6)根据水管单位类别和性质的不同,采取不同的财政支付政策,严格资金管理。
(7)妥善安置分流人员,落实社会保障政策。
二、改革的主要做法
(一)加强领导,落实责任
1.成立机构,强化领导
各级政府对水管体制改革工作高度重视,成立了改革领导机构,加强对改革工作的领导。水利部成立了水管体制改革领导小组,分管副部长任领导小组组长,成员单位有建设与管理司、办公厅、规划计划司、政策法规司、财务司、人事司、发展研究中心等。此外,还成立了课题组,课题组由建设与管理司、发展研究中心任正、副组长,有关单位参加,具体研究工作由建设与管理司主持、发展研究中心等单位承担。江西、云南、江苏、湖北、广西、新疆、重庆、福建、山西、内蒙古、山东、广东、贵州等13个省(自治区、直辖市),成立了由分管省级领导任组长,省(自治区、直辖市)水利、发展改革、财政、人事、社保等部门为副组长单位,其他有关部门为成员单位的水管体制改革领导小组,共同研究、协调、指导、解决水管体制改革问题。大连、厦门两市建立了市级水管体制改革工作联席会议制度,明确了水利、发展改革、财政、人事、劳保、物价等有关部门的具体责任分工,建立健全了改革工作协调机制。其他省(自治区、直辖市)成立了由水利厅厅长任组长、各有关处室为成员的水管体制改革领导机构(小组),及时向省(自治区、直辖市)领导和有关部门汇报改革工作,得到领导重视和有关部门的支持。有改革任务的市(州)、县各级政府也都成立了由政府有关负责同志任组长、有关部门负责人为成员的水管体制改革工作领导小组和办事机构,具体负责改革工作的组织、协调和监督。
各地水管体制改革领导小组(机构)下设办公室,具体负责水管体制改革工作的领导和组织实施,办公室大多设在水利部门。水利部门内部的计划、财务、人事、劳动、工程管理等部门组成工作专班,明确专人,建立工作制度,落实工作经费,将各项工作落到实处。
2.加强协作,形成合力
各地建立了水管体制改革责任制,明确各级政府、水利部门和相关部门的责任。各级政府分管领导是水管体制改革政府责任人,水利部门主管领导是水管体制改革部门责任人,发展改革、财政、人事、劳保等相关部门领导是相关部门责任人。如湖北省政府明确分管水利工作的副省长是全省水管体制改革责任人,各市(州)、县政府也落实了水管体制改革政府责任人,同时省、市(州)、县政府明确了水利、发展改革、财政、人事、劳保等部门在水管体制改革工作中的责任。全省层层签订《水管体制改革工作目标责任书》,省水利厅实行了厅党组成员分片负责制,各市(州)、县水利部门也实行了局领导水管体制改革分工负责制。全省建立了政府主导、相关部门联动、水利部门专抓的水管体制改革工作格局和责任体系。河北省主管副省长为水管体制改革的政府责任人,水利厅厅长为水行政主管部门责任人,全省11个设区市也都落实了水管体制改革责任人。
(二)政策引导,试点先行
1.出台配套政策,支撑改革
水利部与有关部门密切配合,相继出台了一系列改革配套文件。2004年7月,水利部、财政部联合颁发了“两定”标准,即《水利工程管理单位定岗标准(试点)》和《水利工程维修养护定额标准(试点)》,为定岗定员和测算工程维修养护经费提供了标准和依据。“两定”标准的出台,得到中央机构编制委员会办公室、国家发展和改革委员会等有关部门的大力支持。同年,国家发展和改革委员会与水利部联合公布施行《水利工程供水价格管理办法》,为水价改革提供了政策依据。
2.开展改革试点,典型带动
为保证水管体制改革稳步、健康、有序推进,按照“试点先行、以点带面、全面推进”的原则,积极开展不同层次的改革试点。水利部于2003年8月确定了山西省晋中市等7个市(县)和河北省饶阳市滹沱河北大堤堤防管理所等24个水管单位作为全国水管体制改革试点联系市(县)和单位,这31个试点涉及市(县)整体改革和水库、河道、灌区等各种类型水管单位的改革,水利部为此专门下发了试点工作指导意见和验收意见。2005年年底,大部分试点单位完成了改革任务,并通过省级验收。2004年,“两定”标准出台之后,水利部、财政部在中央直属工程中选择了46个单位进行改革试点。2006年,财政部全额下达中央直属工程141个单位的“两费”,中央直属工程水管体制改革全面推进,当年完成各项改革任务,并通过流域机构组织的验收。各省(自治区、直辖市)也根据各地具体情况,确定了304个省级试点单位,到2008年年底,231个单位已通过省级验收。试点工作取得的经验在全国范围推广,对全国水管体制改革起到积极的示范带动作用。
(三)因地制宜,分类指导
1.分类指导,强化措施
广东省因地制宜,提出三类模式推动改革。第一类是中山模式,主要用于珠江三角洲地区。依靠较强的财力,水管单位人员基本支出经费全部由财政供给,水利工程维修养护所需的费用,全部列入财政年度预算予以安排。第二类是茂南模式,用于财力不太充裕的茂南等地。在财力不太充裕的情况下,实行政府财政补贴一点、水利部门在水利资金中解决一点、水管单位增加创收补充一点的办法解决“两费”来源。第三类是蕉岭模式,用于较贫困的山区。他们大胆创新,实行了“五统一”:纯公益、准公益、企业三种类型的企事业单位由县水利工程管理中心统一管理,工作统一安排,人员统一调配使用,上级拨款、经营收入等统一核算,职工工资待遇、补贴统一发放,较好地解决了“两费”问题。江苏省提出不同区域改革路线图。苏南地区“两费”全部到位,并加快推行“管养分离”,培育水利工程维修养护市场;苏中地区确保人员基本支出经费完全到位,工程维修养护经费基本到位,逐步实现“管养分离”;苏北地区按照部颁标准全面完成经费测算,人员基本支出经费基本到位,维修养护经费在3~5年内逐步到位。天津、浙江、江西、湖南、福建、黑龙江等地也采取分类指导方式,积极稳妥推进改革。
2.拓宽渠道,增加投入
“两费”落实难是制约各地改革进展的“瓶颈”,各地采取积极措施落实“两费”。
(1)加大财政投入。中央及各级财政投入“两费”84.11亿元,成为“两费”落实的主渠道。云南省将人员基本支出经费全部列入财政预算。新疆维吾尔自治区将南疆三个地州及国家级贫困县公益性管理人员基本支出经费由自治区财政解决。
(2)调整水利建设基金及资金使用结构。云南、江苏、湖北等地明确省级水利建设基金的30%用于工程维修养护。浙江省明确水利建设专项资金的30%用于工程维修养护。
(3)建立专项经费。江苏省从2003年起建立了省级维修养护补助资金,从每年安排3000万元增加到2009年的1.43亿元。广东省从2006年开始(暂定5年),省财政每年安排5200万元专项资金,用于对欠发达地区国管水利工程维修养护经费补助。黑龙江省从2007年开始,省级财政每年增加1950万元岁修费,省财政每年投入的维修养护经费达到4660万元。辽宁省设立了省级维修养护岁修资金,每年安排4000多万元,主要用于省管水库和河道堤防维修养护定额补助。贵州省从2008年起,省级财政安排专款1500万元,作为全省水利工程维修养护专项补助资金。
(4)推动水价改革。云南省451个水管单位全部进行了水价改革,年水费收入增加3000万元。
3.创新模式,推动改革
山西省晋中市作为全国试点,以“三导”为保障、以“三动”推进改革、以“三点”为改革切入点。
“三导”即政策引导、政府主导、督察指导。市委、市政府先后出台3个政策性文件,市委副书记担任水管体制改革领导组组长,对改革中遇到的重点和难点问题,由相关部门共同研究制订实施方案,联合组织调查督导,使改革由行政推动变为政策引导,由部门工作变为政府行为,由被动开展变为主动出击。
“三动”即上下互动、部门联动、舆论推动。水利部门自觉唱主角,主动抓协调;相关部门上下齐配合,大力支持;新闻媒体积极参与,舆论做先导。
“三点”即重点突破、难点攻坚、热点求稳。对关系水管单位生存发展的重点问题,如分类定性、财政补贴等,全力攻坚;对确权划界、水价调整等历史遗留下来的难点问题,积极协调;对人员分流、社会保障等群众普遍关心的热点问题,稳妥推进。
云南省在改革中始终抓住“4个关键”,坚持搞好“4个结合”,整体协调推进全省水管体制改革工作。4个关键是加强领导、政策配套、检查指导、考核奖惩。4个结合是试点先行与整体推进相结合,水管体制改革与水价、水利投融资等水利改革相结合,深化内部改革与争取外部支持相结合,锐意改革与妥善安置分流人员相结合。云南省于2007年7月率先在全国基本完成改革任务。广西壮族自治区党委、政府领导高度重视,部门密切配合,水利部门将水管体制改革作为一项重中之重工作来抓,每年至少召开一次全区性水管体制改革专题工作会议,研究部署水管体制改革工作。安徽省积极争取发展改革、编制、财政、劳动保障、税务等部门的支持。省地税局对水管单位分流人员再就业、水管单位经营收入等方面给予优惠政策。湖北省以省直属单位改革为突破口,全面推动全省水管体制改革工作。吉林省利用市长、县长接待日,上访呼吁水管体制改革,感动了地方政府,保证了改革顺利进行。全国其他各地也都有很好的改革经验。
(四)加强督导,保障进度
1.省部领导重视,亲自研究督办
(1)水利部部长高度重视水管体制改革工作,多次对改革提出具体要求。陈雷部长强调:“借助开展学习实践活动这一重要契机,我们加大工作力度,推动河南、新疆、内蒙古、山西等进展较慢的地方加快水管体制改革进度。”“认真总结评估改革效果,针对存在的问题研究进一步深化水管体制改革的政策措施。”为此,他亲自带队进行水管体制改革调研,了解基层水管单位情况;在与省长、厅长会面时反复强调水管体制改革,请各位省长、厅长重视改革、支持改革。水利部原部长汪恕诚带队到王快水库调研,多次对水管体制改革作出重要批示和指示。
(2)水利部矫勇副部长亲自致信有关省(自治区、直辖市)领导,推动改革工作。2007年年底,矫勇副部长分别致信山东等15个省(自治区、直辖市)人民政府分管领导,请他们关注水管体制改革工作,争取早日完成改革各项任务。各省(自治区、直辖市)人民政府分管领导在收到矫勇副部长的致信后十分重视,纷纷批示有关部门抓紧落实水管体制改革工作,有力地促进了改革各项工作,推动效果十分明显。内蒙古自治区加快了改革基础工作的进度,在不长的时间内,“两定”测算完成率由35%提高到83%,提高了48个百分点。辽宁省人员经费落实率提高到94%,维修养护经费落实率提高到82%。省水利厅还成立了以于本洋副厅长为组长的水管体制改革协调组,以市为单位,分别召开了13次水利工程管理体制改革座谈会,听取各市、县水利局长的工作进展汇报,逐一分析、指导各水管单位改革思路、方法和措施,明确了改革时限。河北省水管单位人员基本支出经费落实率提高到92%,维修养护经费落实率提高到83%。河南省水利厅王建武副厅长分别给市、县领导写信,要求加快水管体制改革步伐。四川省由省政府组织检查组,分赴各地督促检查改革工作。陕西省政府在对各地组织督察后,对全省水管体制改革情况进行了通报。
(3)各省(自治区、直辖市)领导关注改革、重视改革、指导改革工作。湖北省省委常委、副省长汤涛要求落实政府责任,加大检查督办力度。原副省长刘友凡多次深入基层水管单位进行调研,指导水管单位体制改革工作,亲自主持召开了各市(州)政府分管领导参加的改革工作座谈会,对各地水管单位体制改革进行部署、督办,有力地促进了改革的进程。黑龙江省政府督察室向省长呈报督察报告,栗战书省长作了重要批示。湖南省省政府于2008年5月30日,召开全省水管体制改革专题会议,周强省长、徐明华副省长作了重要讲话。徐明华副省长先后多次专门听取省水利厅关于全省水管体制工作情况汇报,并亲自率省政府办公厅、省水利厅等部门负责人开展专题调研,督促地方政府加大改革力度。甘肃省政府领导多次主持召开会议安排部署改革工作,协调落实有关问题。在2008年10月召开的全省水管体制改革工作会议上,副省长泽巴足作重要讲话,要求加大力度确保2008年年底如期完成改革任务。河南省省委徐光春书记多次向有关领导询问改革进展情况和存在问题,并作出重要指示;省长郭庚茂多次听取改革专题汇报,了解改革情况,指示做好改革工作;省委常委、常务副省长李克对改革工作进行批示;副省长刘满仓多次召开专题办公会议,研究部署水管体制改革工作,并多次深入基层水管单位进行调研。其他各地省(自治区、直辖市)政府领导也都非常重视水管体制改革工作,在各种场合以不同形式督促改革工作。
2.开展调研督导,全面推进改革
(1)水利部对改革实行全过程跟踪调研。6年来,水利部、或与有关部门联合组织上百组(次)调研,调研地点遍布全国。对问题突出的省区,调研数十次,进行重点指导、督促。调研的方式多种多样,有部领导亲自带队进行的专题调研;有部水管体制改革领导小组成员单位组织的进展情况调研;有与有关部委共同组织的调研,如与国家发展和改革委员会、财政部、中央机构编制委员会办公室、中国农林水利工会等;有部内有关司(局)结合自身业务工作开展的调研,如病险水库除险加固、灌区改造等。通过调研,掌握和了解各地改革进展、成效和存在的问题,对于好的做法和经验尽快总结推广至其他各地,对改革进展缓慢或存在问题较多的,及时予以督促或指导帮助。
(2)水利部开展检查督导暨效能监察活动。为确保2008年年底全面完成水管体制改革工作,结合水利部党风廉政建设和反腐败工作的总体部署,2008年8—9月,水利部水管体制改革领导小组成员单位与驻部监察局联合开展了水管体制改革检查督导暨效能监察活动。6个督察组分别对全国改革进展相对滞后的河南、内蒙古、山西、河北、湖北、湖南、甘肃、宁夏、辽宁、黑龙江等10个省(自治区)和改革工作完成相对较好的江西、广西水管体制改革工作进行了重点督察。督察期间,督导组与各省(自治区)水利、监察、财政、编制、社保等部门进行了座谈,并与改革任务相对较重的50多个市、县政府负责人、水行政主管部门和40多个水管单位负责人进行了集中座谈,深入水管单位实地考察,召开职工座谈会,发放调查问卷,查阅相关资料等,了解各地改革进展情况、存在问题等。督察结束时,各组都与省(自治区)水利厅交换了意见。水利部还以办公厅函向各督察省(自治区)下发了督察意见,要求各省(自治区)加快改革步伐,采取各种有效措施,确保改革任务如期完成。
(3)省政府加强检查督办力度。湖北省将水管体制改革作为2008年全省各级政府政务督查的重要内容。2008年省政府办公厅统一组织省编办、财政、水利等部门,由厅领导带队,对全省水管体制改革工作分三片进行全覆盖检查督办,对改革工作滞后的市(州)、县和水管单位实行挂牌督办及重点督办“回头看”。山东省从2007年开始,省政府连续两年将水管体制改革工作纳入政府督查事项。安徽省由省政府督查室牵头,省水利厅、发展和改革委员会、财政厅、劳动保障厅参加,对全省市、县水管体制改革工作进行督查。四川省在受到汶川大地震严重影响的情况下,省政府下发了分片督导的通知,加强检查督办。浙江省水利厅会同省发展改革委、财政、编委办等部门对全省水管体制改革工作进行了专项督查。天津、黑龙江、吉林、山西、河南、湖北、湖南、江西、内蒙古、宁夏、广西、新疆、大连、青岛等省(自治区)、计划单列市政府也下达督查通知,召开督办会议,组织财政、编制、水利等部门对所属市、县水管体制改革工作进行检查督办。
(4)水利系统加大督办力度。江西省组织了7次水管体制改革专项督查工作,特别是2005年12月至2006年7月,省水利厅派出7个检查组,由厅领导带队对全省水管体制改革进行全面检查督导,对检查中存在的问题进行分析研究,提出解决办法。2007年8月,针对水管体制改革验收后存在的问题,省水利厅开展了一次深层次的督查,对检查中发现的个别市、县人员基本支出经费、工程维修养护费未落实到位的水管单位,督促马上整改到位。水利厅厅长还给改革滞后的市、县主要领导写信,对改革工作进行督导。湖南省建立水利厅领导专项督察机制,由10位厅领导亲自带队,分别对各市(州)水管体制改革工作进行督促检查,大大促进了改革各项工作的落实。
3.建立奖惩机制,增强改革动力
(1)水利部建立了奖惩机制。自2006年开始,水利部将水管体制改革与病险水库除险加固、河道堤防建设、灌区节水改造等水利投资项目挂钩,对水管体制改革推进较好的,给予适当倾斜。对改革动作迟缓、推进速度缓慢、改进不力的,减少水利投资。自2009年起,凡是改革任务未完成、“两费”落实不到位的省(自治区、直辖市),水利部一律不予受理和审批其新建水利项目。在下达病险水库、病险水闸除险加固项目资金时,未完成水管体制改革的一律暂缓安排。
(2)各地也建立了奖惩机制。湖北省采取水管体制改革与水利投资安排、评先表彰直接挂钩的措施,规定申报中央补助资金项目、申请省水利基建投资建设项目,必须同时上报经批准的水管体制改革方案。根据水管体制改革进展情况,安排资金。江西省严格执行水管体制挂钩激励机制,在省政府设立的水利建设先进县“鄱湖杯”评选活动中,实行水管体制改革一票否决。重庆、河南、河北、安徽、山东、广东、浙江、云南、贵州、内蒙古、湖南、大连等省(自治区、直辖市)、计划单列市也都建立了相应的激励惩罚机制推动改革工作。
4.建立通报制度,强化监督管理
(1)水利部建立水管体制改革进展情况通报制度。自2006年开始,水利部建立了水管体制改革进展情况通报制度,要求各地每半年上报一次水管体制改革进展情况,每年的1月31日和7月31日将水管体制改革进展情况统计表报水利部。水利部通过水管体制改革简报、网站、中国水利报社定期通报各地改革进展情况。2008年,全国水管体制改革进入攻坚阶段,为及时掌握各地改革进展情况,水管体制改革改为季报,后又调整为月报。
(2)各地建立了水管体制改革通报制度。湖北省2008年2月按照主管副省长的指示,对改革滞后的10个县作为典型进行通报。8月省政府办公厅对全省水管体制改革工作进展情况、存在的主要问题进行了通报,对一些改革滞后的市(州)、县进行了批评,并提出了下一步工作要求。陕西省人民政府发文通报全省水管体制改革进展情况,肯定成绩,指出问题,对进一步推动改革工作,确保如期完成改革任务提出要求。青海省建立了改革通报制度,定期通报全省水管体制改革情况,推动全省改革工作。甘肃省通过网络定期公布各市、县水管体制改革进展情况,对改革滞后的县、市采取通报批评,抓紧整改,推进改革工作。江西省建立了信息通报和网上公示制度,将省内各地改革进展在水利厅网站上动态公示,加快改革进程。大连市为确保按期完成改革任务,建立了周报、旬报、例会等制度。
5.严把改革验收关,抓质量促进度
各地对改革验收工作非常重视,一方面通过验收确保改革质量;另一方面通过验收工作促进改革。黑龙江、湖北、湖南、海南、云南、广东、内蒙古、甘肃、陕西、新疆、广西等省(自治区)均出台了改革验收办法。广东省出台了改革验收办法和验收工作方案,明确验收的8条标准和12项考核指标。验收组成员由省直有关部门人员组成,通过现场与职工座谈、无记名调查问卷等方式掌握水管单位改革的真实情况,对不符合验收条件的一律不予验收,提出整改要求,满足条件后再组织验收。针对个别地方在验收中执行标准不严、走过场的现象,水利厅及时发出《关于切实做好水管体制改革验收工作的通知》,并在验收中对水管体制改革的关键环节实行“一票否决”。凡是管理人员基本支出经费不落实到位的不验收;凡是有历史欠账,特别是社保欠费没有解决或没有有效解决办法的不验收;凡是水管体制改革政策不到位,导致职工集体上访,问题没有得到解决的不验收;凡是盲目压编,导致水管单位不能正常运转的不验收。在验收中,如发现弄虚作假行为的,在全省通报批评。2008年年底,广东省纳入改革的710个国有水管单位全部完成改革任务,并通过省级验收。
(五)加强宣传,营造氛围
(1)加强改革政策培训。水管体制改革是一项政策性非常强的工作。为准确把握政策,全面贯彻落实《实施意见》及配套政策,2003—2005年,水利部先后举办7期《实施意见》学习培训班,来自全国30个省(自治区、直辖市)、7个流域机构和新疆生产建设兵团的1025位水管体制改革负责同志参加培训;水利部、财政部联合举办8期“两定”标准学习培训班,来自全国各地水利、财政部门的1400余人参加了培训。各地也举办了各种类型人员参加的培训班,领会文件精神,把握政策导向。河南省水利厅和财政厅联合举办了“两定”标准培训班,全省各市县水利、财政、编制委员会办公室等部门负责同志550人参加了培训。通过深入学习,广大干部职工充分认识贯彻落实《实施意见》的重要意义和进行水管体制改革的紧迫性,树立改革意识,营造改革氛围。
(2)大力宣传改革精神。在水管体制改革进程中,水利部及地方水利部门高度重视宣传报道工作,利用各种形式学习改革文件,宣传改革经验,营造改革氛围。水利部与《中国水利报》《中国水利》联合举办专刊,宣传水管体制改革工作。在水利网站设立《全国水利工程管理体制改革工作专题》栏目,将领导讲话、改革文件、各地经验、信息等加以宣传、报道,供各地在开展水管体制改革工作中学习、使用。各种会议邀请新闻媒体参加,进行宣传报道。编发水管体制改革简报,6年来共编发95期。新疆水利厅按照水利部的统一部署,进行广泛深入的宣传动员,认真学习并转发了有关水利事业单位改革的政策文件和自治区人事制度改革文件精神,利用《新疆水管信息》和水利网等进行广泛宣传,在宣传学习中重视广大水管干部职工的思想动态,广泛听取群众对改革的意见和建议,对基层职工普遍关心的问题,做好耐心细致的解释工作,力求做到文件内容人人清楚、改革精神深入人心。通过多种形式的宣传,使广大职工认识到了这次改革的必要性,统一了思想和行动,为顺利推进改革解除了思想障碍。甘肃省通过会议、网站、报刊等多种形式广泛宣传水管体制改革,交流各地改革经验和做法,指导各地做好改革各项工作。陕西省及时宣传改革动态,推广交流改革经验,累计编发《水管体改简报》52期,在厅《情况通报》上刊发领导专题讲话7篇,发《送阅件》4期,在《陕西水利信息》刊发体改动态11篇,下发指导性文件13个,给政府领导专题汇报8次。利用《中国水利报》《陕西日报》《陕西水利》等媒体宣传改革。省属单位在实施体改方案时,均召开职工代表大会,讨论协商实施改革方案的具体意见,动员职工积极参与改革,增强了职工改革意识,为水管体制改革的顺利进行营造出良好的氛围。
三、改革的成效
全国28个省(自治区、直辖市)、4个计划单列市、5个流域机构以及新疆生产建设兵团[1]纳入本次改革范围的水管单位共有13045个,水管单位职工近60万人。经精简撤并,全国大中型水利工程管理单位11161个,管理人员32.4万人,分别较改革前下降14.4%和46%。全国水管单位“两定”(定性、定编)、“两费”测算已全部完成。水管单位定性率达99.6%,落实两费125.89亿元,落实比例占84.75%,其中:人员经费已落实75.08亿元,落实率为89.79%;维修养护经费已落实50.8亿元,落实率为78.59%;实现管养分离的水管单位达55.9%,已分离4.4万人,分离率达77.41%。改革共安置分流人员6.4人,人员分流工作完成比例达78.9%,落实社会保障31.6万人,参保工作完成比例达88.1%。
水管体制改革为建立符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制奠定了坚实的基础,水利工程管理水平明显提高,成效显著。
1.理顺了管理体制
《实施意见》的核心内容是按照水利工程承担的任务和收益状况,合理划分了水管单位的类别性质,对水管单位实行分类管理,截至2008年12月31日,全国已完成分类定性的水管单位11145个,其中,纯公益性事业单位5158个,准公益性事业单位5181个,企业806个,分别占水管单位总数的46.3%、46.5%、7.2%。同时,各地按照《实施意见》分级管理和精简高效的原则,调整了一批水管单位的隶属关系,精简撤并了一批水管单位,其中国有水管单位由改革前的13045个精简到11161个,精简率达14%,一个“横向三类”(纯公益性、准公益性、经营性)、“纵向四级”(中央、省、市、县)、职能清晰、权责明确的水管体制框架已经形成。
2.增加了两项经费
《实施意见》要求,公益性工程和准公益性工程中公益部分的两费由同级财政负担。截至2008年12月31日,全国纳入各级财政供养的水管单位10339个,约占水管单位总数的92.4%。已落实公益性工程人员经费75.08亿元,占应落实经费的89.79%;已落实维修养护经费50.8亿元,占应落实经费的78.59%。在已落实的经费中,财政资金为84.1亿元,是改革前的近4倍,约占已落实经费的66.8%。财政资金已成为公益性工程“两费”来源的主渠道。与此同时,各地积极推进水价改革,努力提高水费收入,增强水管单位自身造血功能,缓解了“两费”落实的财政压力。
3.增强了水管单位活力
各地按照《实施意见》要求,严格编制管理,合理设置岗位,全面实行聘用制和竞争上岗,建立目标责任制和绩效考核制,推行收入分配制度和人事劳动制度改革,初步形成了干部能上能下、职工能进能出、收入能高能低,管理科学、经营规范、充满活力的水管单位内部运行机制。截至2008年12月31日,共核定事业编制32.52万人,精简分流富余人员6.34万人,进一步优化了水管队伍结构。
4.推行了管养分离
实行水利工程管养分离是《实施意见》的重要内容。截至2008年12月31日,全国已有6215个水管单位实行了管养分离,占水管单位总数的56%,其中2024个实行了完全管养分离,4191个实行了内部管养分离。通过管养分离,精简了机构,降低了成本,推进了水利工程维修养护的市场化、社会化和专业化,水利工程管养更加规范,水利工程面貌焕然一新。
5.稳定了职工队伍
妥善安置改革分流人员,落实水管单位职工医疗、养老等社会保障政策,是《实施意见》的基本要求。各地坚持以人为本,实行“有情操作”,采取各种措施,多渠道安置分流人员,积极落实各项社会保障措施,解除职工的后顾之忧,稳定了职工队伍。截至2008年12月31日,全国共安置分流人员6.4万人,落实社会保障政策31.6万人,未发生一起因水管体制改革导致的群体性上访事件,保持了社会稳定,保证了改革顺利进行。