1 历史背景

美国洪水风险图的编制正式始于1968年。像世界上多数国家一样，在美国，经常遭受洪水灾害的往往是工农业比较发达、人口稠密的地方。因为这些地区地势低平、土地肥沃、交通便利，一旦被淹，损失巨大。1968年以前，美国没有统一的洪水泛滥地区土地利用规划，而是各自为政，互相矛盾，造成了很多人员和财产损失。全美国平均每年因为洪水造成的损失达10亿多美元。如1955年发生的大洪水，造成了87人死亡，经济损失达2亿多美元。

1917年，美国政府授权美国陆军工程师兵团管理洪水。当时的管理主要侧重于控制洪水，如沿河两岸建立堤防以提高防洪标准，上游修建水库以控制流量等。换言之，当时的洪水管理主要是对洪水的被动控制。之后，美国垦务局、农业部、测绘局等部门也逐渐加入了洪水的管理与研究的工作。20世纪30年代中期，美国成立了田纳西流域管理局，统一管理田纳西河流域的洪水问题。

1966年，美国众议院通过了《国家洪水灾害统一管理规划》（“A Unified National Program for Managing Flood Losses”），即国会465号文件。其中心内容是：提高人们对洪水灾害的认识；明确洪泛区统一管理的重要性；联邦政府负责对洪泛区洪水管理的技术指导与帮助；研究开展全国洪水保险的可能性；调整国家洪水管理的政策。

1968年，美国国会通过了《洪水保险法》（“National Flood Insurance Act”）。该法实际上是国会465号文件的完善。该法的实施依赖于洪水风险图的编制。所以人们通常将其作为美国洪水风险图编制的起源。法律主要内容是：分析了洪水保险对于提高公众洪水风险意识和激励公众合理利用土地的重要性；授权管理部门建立全国洪水保险计划，以协调联邦政府与私人保险公司有效处理洪水保险事务；提出了公平合理地分担洪水风险的指导意见；激励各州及地方（县、市、镇等）政府建立洪泛区土地利用规范；对于洪水灾害频发的地区，严格规范土地的开发利用；授权管理部门继续开展洪水及致灾机理研究，以提高洪水保险方案的合理性和可行性；成立洪水保险指导委员会；建立洪水频发地区不动产收购方案。

1973年，美国国会通过了《防洪法》（“Flood Disaster Protection Act”）。其主要内容是：增加洪水保险基金；要求在洪泛区内的房主必须购买洪水保险；要求在洪泛区内社区（县、市、镇、村等）必须参加洪水保险计划，否则将受到处罚；对于位于洪泛区内的房产，重申了1968年《洪水保险法》的要求，即如果户主没有购买洪水保险，一旦被淹，他将得不到政府的救济（特别贫穷者例外）；对于有违反洪水保险法历史的户主不再提供洪水保险。

1977年，美国国会通过了《住房及社区发展法》（“Housing and Community Development Act”）。其主要内容是：提高洪水保险研究的基金；对于位于洪泛区内的户主，要书面提示他购买洪水保险；如果社区位于洪泛区内，但没有参加联邦政府的洪水保险计划，社区内的户主还可以购买一般性保险（不含洪水保险的保险）。

1994年，美国国会通过了《洪水保险法（修订）》（“National Flood Insurance Reform Act”）。其主要内容是：得到联邦政府洪灾救助的户主必须购买洪水保险；如果有房产位于洪泛区内，但保险公司没有要求户主购买洪水保险，保险公司将受到处罚；建立洪水预防、减灾制度；建立社区防洪减灾评分制度；提高洪水风险图编制基金；成立2年期洪水保险跨部门工作委员会；成立5年期洪水风险图编制技术指导委员会；要求对冲刷灾害开展评估；对洪水风险图编制之前位于洪泛区内已收保险费的房产进行经济评估；对农业用地的规范继续有效；对于未购买洪水保险的洪泛区内户主，因洪灾导致的房屋维修、更换、修复等联邦政府不予救济。

2004年的《洪水保险法（修订）》（“Bunning-Bereuter-Blumenauer Flood Insurance Reform Act”）的主要内容是：建立了对于历史上曾遭受多次洪水保险赔偿的房产的购买方案；授权地方政府建立土地利用法规；重申联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency，FEMA）负责开展滑坡危险区划；明示选民对洪水风险图编制的知情权；明确了洪水风险图更改的程序；对于有资格出售洪水保险的保险公司给予基本培训。

美国国会于2010—2012年对《洪水保险法》又进行了多次修订，主要是增加了一些细则，并提高了沿海地区的洪水保险费，取消了一些对于老房子的优惠政策。由于受到影响的居民太多，保险费提高得太快，国会于2014年立法决定延迟2012年修订案（原计划于2014年春开始实行）的实行时间。