第一节　安全生产法律体系

一、基本概念

（一）法的概念

法的概念有广义与狭义之分。广义的法是指国家按照统治阶级的利益和意志制定或者认可，并由国家强制力保证其实施的行为规范的总和。狭义的法是指具体的法律规范，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、习惯法等各种成文法和不成文法。

成文法是指一定的国家机关依照一定程序制定的、以规范性文件的形式表现出来的法，这些法具有直接的法律效力。国际条约也属于成文法的范畴，对缔约国具有约束力。我国社会主义法的形式以成文法为主。

（二）安全生产法规

安全生产法规是指调整在生产过程中产生的同劳动者或生产人员的安全与健康以及生产资料和社会财富安全保障有关的各种社会关系的法律规范的总和。

这里所说的安全生产法规是指有关安全生产的法律、条例、规章、规定等各种规范性文件的总称。它可以表现为享有国家立法权的机关制定的法律，也可以表现为国务院及其所属的部、委员会发布的行政法规、决定、规章、规定、办法以及地方政府发布的地方性法规等。

（三）安全生产法律体系

法律体系，通常指一个国家全部现行法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的有机联系的统一整体。

安全生产法律体系，是指我国全部现行的、不同的安全生产法律规范形成的有机联系的统一整体。

二、安全生产法律体系基本框架

安全生产法律体系是一个包含多种法律形式和法律层次的综合性系统，从法律规范的形式和特点来讲，既包括作为整个安全生产法律法规基础的宪法，也包括行政法律规范、技术性法律规范、程序性法律规范。

（一）安全生产法律法规的形式

我国的安全生产法律体系包括宪法、安全生产法律、安全生产行政法规、安全生产地方性法规（自治条例或单行条例）和安全生产规章。

1.《中华人民共和国宪法》

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）是我国的根本大法。《宪法》是安全生产法律体系框架的最高层级，是“加强劳动保护，改善劳动条件”有关安全生产方面最高法律效力的规定。

2.安全生产法律

法律由国家最高权力机关——全国人民代表大会及其常务委员会根据宪法来制定、审议通过和公布。我国的安全生产法律包括《安全生产法》和与它平行的专门法律和相关法律。

（1）基础法。《安全生产法》是安全生产的基础法，是综合规范安全生产法律制度的法律，它适用于所有生产经营单位，是我国安全生产法律体系的核心。

（2）专门法。专门安全生产法律是规范某专业领域安全生产法律制度的法律。我国在专业领域的法律有《中华人民共和国消防法》（主席令第六号，以下简称《消防法》）、《中华人民共和国矿山安全法》（主席令第六十五号，以下简称《矿山安全法》）、《中华人民共和国道路交通安全法》（主席令第四十七号，以下简称《道路交通安全法》）等。

（3）相关法。与安全生产有关的法律是安全生产专门法律以外的其他法律中涵盖有安全生产内容及与安全生产监督执法工作有关的法律，如《中华人民共和国标准化法》（主席令第十一号，以下简称《标准化法》）、《中华人民共和国劳动法》（主席令第二十八号，以下简称《劳动法》）、《中华人民共和国职业病防治法》（主席令第五十二号，以下简称《职业病防法治法》）、《水法》、《中华人民共和国建筑法》（主席令第四十六号，以下简称《建筑法》）等。

3.安全生产行政法规

安全生产行政法规是由国家最高行政机关——国务院根据宪法和法律制定并批准发布的，是为实施安全生产法律或规范安全生产监督管理制度而制定并颁布的一系列具体规定，是安全生产和监督管理的重要依据，我国已颁布了多部安全生产行政法规，如《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）、《安全生产许可证条例》（国务院令第397号）、《危险化学品安全管理条例》（国务院令第591号）、《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）等。

4.安全生产地方性法规

安全生产地方性法规是指由有立法权的地方权力机关——地方人民代表大会及其常务委员会和地方人民政府依照法定职权和程序制定和颁布的、施行于本行政区域的安全生产规范性文件，是由法律授权制定的，是对国家安全生产法律、法规的补充和完善。安全生产地方性法规以解决本地区的安全生产问题为目标，其有较强的针对性和可操作性。如《北京市安全生产条例》（北京市人民代表大会常务委员会第24号）。

5.安全生产规章

根据《中华人民共和国立法法》（主席令第三十一号，以下简称《立法法》）的规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

安全生产规章分为部门规章和地方政府规章。

（1）部门规章。安全生产部门规章是由国务院有关部门依据安全生产法律、行政法规的规定或者国务院的授权制定发布的，如《水利工程建设安全生产管理规定》（水利部令第26号）、《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安监总局令第15号）等。安全生产部门规章作为安全生产法律法规的重要补充，在我国安全生产中起着十分重要的作用。

（2）地方政府规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，如《河北省民用爆炸物品安全管理实施办法》（河北省人民政府令〔2008〕第4号）、《广西壮族自治区劳动保障监察办法》（广西壮族自治区人民政府令第37号）、《天津市海上交通安全管理规定》（天津市人民政府令第20号）。安全生产地方政府规章一方面从属于法律和行政法规，另一方面又从属于地方法规，并且不能与它们相抵触。

（二）安全生产法律的划分

安全生产法的分类有不同标准，按照不同标准对安全生产法律所划分的类别不同。

1.从法的不同层级上，可分为上位法和下位法

上位法是指法律地位、法律效力高于其他相关法的立法。下位法相对于上位法而言，是指法律地位、法律效力低于相关上位法的立法。不同的安全生产立法对同一类或者同一个安全生产行为做出不同法律规定的，以上位法的规定为准，适用上位法的规定。上位法没有规定的，可以适用下位法。下位法的数量一般多于上位法。

法的层级不同，其法律地位和法律效力也不同。安全生产法律的法律地位和法律效力高于安全生产行政法规、地方性法规、规章；安全生产行政法规的法律地位和法律效力低于安全生产法律，但高于安全生产地方性法规、安全生产规章；安全生产地方性法规的法律地位和法律效力低于安全生产法律、行政法规，高于本级和下级地方政府安全生产规章；部门安全生产规章的法律效力低于安全生产法律、行政法规，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

2.从同一层级的法的效力上，可分为普通法与特殊法

我国的安全生产法律体系在同一层级的安全生产立法中可分为普通法与特殊法，两者调整对象和适用范围各有侧重，相辅相成、缺一不可。普通法是适用于安全生产领域中普遍存在的基本问题、共性问题的法律规范，如《安全生产法》是安全生产领域的普通法，它所确定的安全生产基本方针原则和基本法律制度普遍适用于生产经营活动的各个领域。特殊法是适用于某些安全生产领域独立存在的特殊性、专业性问题的法律规范，比普通法更专业、更具体、更有可操作性，如《消防法》、《道路交通安全法》等特殊法。同一层级的安全生产立法对同一类问题的法律适用上，适用特殊法优于普通法的原则。

3.从法的内容上，可分为综合性法和单行法

安全生产法律规范的内容十分丰富。综合性法不受法律规范层级的限制，将各个层级的综合性法律规范看作一个整体，适用于安全生产的主要领域或者某一领域的主要方面。单行法的内容只涉及某一领域或者某一方面的安全生产问题。在一定条件下，综合性法与单行法的区分是相对的、可分的。《安全生产法》属于安全生产领域的综合性法律，其内容涵盖了安全生产领域的主要方面和基本问题。与其相对，《矿山安全法》是单独适用于矿山开采安全生产的单行法律。但就矿山开采安全生产的整体而言，《矿山安全法》又是综合性法，各个矿种开采安全生产的立法则是矿山安全立法的单行法。

（三）安全生产法律规范的适用

根据《立法法》的有关规定，安全生产法律、行政法规、地方性法规、行政规章之间存在冲突时，按下列原则适用。

（1）同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

（2）法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

（3）行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

（4）地方性法规、规章之间不一致，同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。

（5）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。

（6）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

三、国际公约

国际公约是国际劳工大会通过的法律性文件，它对批准的缔约国有效。凡经我国政府批准加入的国际劳工公约，除其中我国声明保留的条款外，我国应保证实施。

目前，我国政府批准加入的国际公约已有20多部，其中与安全生产有关的主要有下列公约：

（1）《职业安全和卫生公约》（国际劳工组织1981年第155号公约）该条约要求批准本公约的会员国制定、实施并定期评审国家职业安全卫生和工作环境方针，实现在合理可行的范围内，把工作环境中存在的危险因素减少到最低限度，预防源于工作、与工作相关或在工作过程中可能发生的事故和对健康的危害。该条约必须考虑工作环境中各种要素的协调管理，要素之间的关系，培训、交流与合作，以及工人及其代表遵照方针，按照规定的措施要求，采取恰当的行动获取保护。

（2）《建筑业安全卫生公约》（国际劳工组织1988年第167号公约）该条约要求会员国应参照国际标准制定有关建筑业安全健康的法律和条例并使之生效，在建筑施工中应明确雇主、工程技术人员和工人为保证安全生产所应负的责任，确保建筑工地安全健康的工作条件。公约还对建筑施工工作场地、机械、作业方式以及工人的个人防护和急救措施等做了具体规定。该条约主要内容有范围和定义、一般规定、预防和保护措施、执行、最后条款，全文共44条。我国政府于2001年10月批准；同时声明在中华人民共和国政府另行通知前，该条约暂不适用于香港特别行政区。

（3）《作业场所安全使用化学品公约》（国际劳工组织1990年第170号公约）：该条约要求会员国制定和实施一项有关作业场所安全使用化学品的政策，制定关于作业场所安全使用化学品的连续性政策，并进行定期检查。该条约主要内容有范围和定义、总则、分类和有关措施、雇主的责任、工人的义务、工人及其代表的权利、出口国的责任。我国于1994年10月通过、批准。

（4）《预防重大工业事故公约》（国际劳工组织1993年第174号公约）该条约要求会员国应制定、实施并定期检讨有关保护工人、公众和环境免于重大事故风险的国家一贯政策，须通过为重大危害设置制定预防和保护措施来实施这一政策，并酌情使用最佳安全技术；根据国家法律和条例或国际标准，主管当局或经主管当局批准或认可的机构，在同最有代表性的雇主组织和工人组织及可能受到影响的其他有关各方协商之后，须制定出一套制度，以识别重大危害设置，定期检查并对有关制度进行修订。该条约包括范围和定义、总则、雇主的责任、主管当局的责任、最后条款。