专家发言

规划实施中期评估情况

张汉松

水利部农村饮水安全中心

党中央、国务院高度重视农村饮水安全工作。《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》（以下简称《规划》）明确：“十二五”期间，全国将解决2.98亿农村居民（含国有农林场）和11.4万所农村学校（4152万师生）的饮水安全问题，到2015年底基本解决我国农村居民和农村学校师生的饮水安全问题。为全面总结农村饮水安全工作取得的成绩和经验，分析存在的问题及原因，研究制定改进工作的政策措施，促进《规划》后期工作又好又快地进行，2013年5～7月，水利部农村水利司和水利部农村饮水安全中心组织开展了规划实施中期评估。本次评估遵循“客观、准确、科学”的原则，采用现代咨询理念和方法，对《规划》实施情况进行了全面总结和评价。

1《规划》实施情况

1.1 工程建设进展情况

2011～2013年中央分三年共下达农村饮水安全工程投资计划1066.67亿元的指令，其中中央投资707亿元，地方投资359.67亿元，计划解决18812万农村居民和2617万农村学校师生的饮水安全问题。农村饮水安全下达计划解决农村居民饮水问题的人数占“十二五”计划的63.1%，解决农村学校师生饮水问题的人数占“十二五”规划的63.0%。

2011年国家发展和改革委员会、水利部分四批下达农村饮水安全工程中央预算内投资202亿元（包括10月底下达西南5省支持抗旱的2亿元中央投资）指令，地方配套120.5亿元，解决了5560万农村居民和838万学校师生的饮水安全问题。

2012年国家发展和改革委员会、水利部分四批共下达农村饮水安全工程建设投资计划431.6亿元指令，其中，中央资金280亿元，地方配资金151.6亿元，解决了7000万农村居民和师生的饮水安全问题。

2013年国家发展和改革委员会、水利部于4月下达农村饮水安全工程2013年中央预算内投资计划，总投资324亿元，其中，中央投资225亿元，地方投资99亿元，计划解决5515万农村居民和828万农村学校师生饮水安全问题。据初步统计，2013年上半年，已解决农村饮水安全人口约3400万人。

1.2 建设管理情况

从中期评估情况来看，总体上，各地都很好地执行了工程建设的各项制度，保证了工程建设质量和进度。其中，日供水千吨（或万人）以上的农村饮水安全工程严格实行“四制”（项目法人制、招投标制、监理制、合同制）制度。各地按照“四制”要求组建项目法人，负责工程的组织实施与资金管理等方面的工作，分级管理，责任到人。通过招标确定有一定施工经验的专业施工队伍承建，并委托有资质的监理部门和质检部门负责施工监理和质量监督、检测，工程建设单位严把质量关，实行质量终身负责制，从组织上、制度上提供保障。在资金管理上做到专款专用，严禁截留、挤占和挪用，严格实行报账制，加大资金监督检查力度，增加资金管理和使用的透明度，发现问题及时纠正。对于小型供水工程，则推广“六制”，即规划建卡制、社会公示制、资金报账制、材料设备集中采购和招投标制、工程监理和受益农户跟班监督制、明确工程管理责任和水价制度。

各地在实践中积极探索总结符合农村实际情况的建设管理方式。重庆市以“先建机制，再建工程”机制为引导，全面推行了“舆论宣传、技术准备、建立协会、竞争立项、规范建设、协会管理”的“六步工作法”，建前明确建设管理主体、投资构成、工程产权、水价，建中体现“竞标”，建后落实管护责任。以“先建机制，再建工程”为核心内容的六步工作法，作为重庆经验在全国范围内推广。陕西省重点“抓两头、保中间”，突出“取水源头”和“入户龙头”工程建设，保障“中间”输水管网工程质量，并按照“法人负责、企业保证、监理控制、政府监督”的质量保证体系要求，联合厅质监站加大督查力度，确保农村饮水工程质量达标。山东省以县为单位统一设计、统一标准质量、统一招投标、统一检查验收，严把设备材料质量关、施工队伍选择关、工程质量监督关、工程检查验收关“四道关口”，确保工程质量优良，实行工程质量终身责任制。

1.3 运行管理情况

① 各地以工程产权制度改革为核心，推进了农村饮水安全工程管理体制改革。国家补助为主建设的跨村以上工程，组建专业管理单位进行管理，产权归受益群众和单位所有。单村供水工程，归受益群众集体所有，由专人负责运行维护。社会资本为主、国家补助为辅建设的工程，建立股份制企业进行管理。按照“谁投资、谁所有”的原则，组建具有独立法人资格的股份制公司负责工程管理。②强化工程运行管理，推行三项机制，即建立县级农村饮水安全管理机构、县级工程维修基金和县级水质检测中心。截至2012年年底，全国共有2681个农村饮水安全项目县，79%的县成立了县级农村饮水安全工程管理机构；36%的县建立了县级农村饮水安全工程维修养护基金，积累了一定的维修资金，以解决农村饮水安全工程维修养护问题。③完善工程管理制度，规范管理行为。建立健全供水单位内部管理制度，提高管理水平和服务质量；建立健全内部财务管理制度，加强财务管理，保证资金安全和专款专用。

如陕西省从理顺管理体制、搞活运行机制入手，落实工程建后运行管理“三个一”的要求。第一个“一”是每县以县级人民政府的名义，出台一个农村饮水工程运行管理办法，明确管理内容和要求，一个办法管到底，解决“没法管”的问题；第二个“一”是每县组建一个县级农村饮水工程管理机构，做到机构、编制、人员、经费、职能“五落实”，一个机构统到底，解决“没人管”的问题；第三个“一”是每县制定一个农村饮水工程维修基金提取和使用制度，由当地财政列支和水费计提两个渠道筹集，逐年积累，专户储存、专账管理、专款专用，一个制度用到底，解决“没钱管”的问题。河南省推广以县为单元建立管理总站、设立运行维修基金和建立水质检测中心三项农村饮水安全保障机制作为农村饮水安全工程运行管理工作的重点。全省成立县级运行专管机构136个，142个县建立了维修基金账户，筹集维修基金7648万元。141个县已制定县级农村供水应急预案，其中，54个县的县级农村供水应急预案已经县级政府正式批复。湖南省物价局联合水利厅出台了《湖南省农村集中供水价格管理试行办法》，对农村集中供水价格进行了规定与说明，较好的规范了农村供水价格的形成和收费的标准，该办法于2013年5月1日起执行。

1.4 优惠政策落实情况

中央有关用地、用电、税费减免的优惠政策出台后，各地积极贯彻落实执行，有效降低了农村饮水安全工程运行成本。甘肃省、浙江省、安徽省、河北省出台了建设用地管理具体办法，从简化办理手续、落实用地指标等方面予以支持；安徽省还将用地、税收、用电等优惠政策落实情况纳入年度考评范围。

宁夏回族自治区出台了自治区农村饮水安全工程供水用电执行贫困县农业灌排用电价格政策；转发了农村饮水安全工程建设用地有关问题的通知；与自治区国税局商定了农村饮水安全工程水费免税票据的使用，开发了全区统一的农村饮水安全工程免税票据收费系统，正在贺兰县和平罗县试运行，今年将在自治区全面推广运用。

重庆市全面落实了农村饮水安全工程用电、用地、税收优惠政策。市物价局以“渝价〔2011〕164号”落实了用电优惠政策，规定农村饮水安全工程供水用电统一改按居民生活用电价格执行。市国土资源和房屋管理局、水利局以“渝国土房管文〔2012〕32号”落实了用地优惠政策。市财政局以“渝财税〔2012〕74号”转发了财政部、国家税务总局关于支持农村饮水安全工程建设运营税收政策的通知。

2 主要做法和经验

（1）各级政府高度重视，层层落实责任制并实行目标管理。国家将实施农村饮水安全工程列入社会主义新农村建设的重点内容之一。地方各级政府把农村饮水安全工程建设作为民生工程，摆在各项工作的突出位置，落实责任制并实行目标管理，为工程的顺利实施提供了有力保障。全国各个省、市、县均成立了农村饮水安全工作领导小组，强化了农村饮水安全工程建设管理。很多省将农村饮水安全工作纳入省委省政府向社会承诺要办好的“民生工程”，纳入政府绩效考核，层层签订了目标责任书。

（2）狠抓前期工作，确保工程进度和质量。针对农村饮水安全工程建设点多、面广、量大的特点，各省创新工作方法，提前组织各地开展项目前期工作。在国家投资计划下达后立即分解下达项目投资计划，为加快项目建设赢得了工作主动。同时从严要求项目前期工作：①要求各地必须按照县级批复的“十二五”规划安排项目；②要求申报农村饮水安全项目建议计划所有工程必须具备工程初步设计、批文和水源水质化验报告三个条件；③安排计划实行“三优”，即优先安排水源落实、自筹资金到位、群众反映强烈的项目点。

（3）因地制宜，科学规划，优先发展规模化供水。按照“先急后缓、先重后轻、突出重点、分步实施”的原则，因地制宜地编制项目实施方案。首先以城镇水厂及现有集中供水点为依托，充分发挥现有供水设施的潜能，优先考虑管网延伸工程；其次建设乡镇连片集中供水工程；最后是建单村单户供水工程。合理布局工程方案，优化配置，降低工程造价。在水源水质、水量保证、人口集中地区，新建一批集中连片、上规模的重点骨干供水工程，整村、整乡推进；在居住分散的山区、半山区建设自流自压供水、小水窖、小水井等分散式供水工程。

在供水工程建设类型方面，坚持解决饮水安全问题与新农村和小城镇建设相结合，近期与远期相结合，大、中、小、微多种工程相结合，找好水源与水处理相结合，合理确定工程建设规模，因地制宜地制定技术线路，大力发展适度规模的集中供水。平原区人口居住相对集中的地方，建设集中连片的集中供水工程，提高饮水安全保证率。牧区、山区人口居住分散，水源水质超标不能建设集中供水工程的地区，给农牧民配备家用水处理设备，解决饮水安全问题。

（4）创新项目管理，推广用水户全过程参与机制。农村饮水安全工程关系到广大农民群众最关心、最直接的利益，为充分调动受益村民的积极性，多地在工程实施中建立用水户协会全过程参与的工作机制，全过程实现用水户民主参与、民主决策、民主管理和民主监督。工程建设前，充分征求用水户意见；工程建设时，由受益农户选举代表进行跟班监督；工程建成后，对小型供水工程，由村民按照“一事一议”制定管护制度进行自治管理，用水户在民主协商的基础上成立用水合作组织，实行自主管理；对区域集中供水工程，采取专管机构、受益村和用水合作组织管理相结合的办法，成立工程管理委员会进行管理监督。

3 存在的主要问题

从《规划》实施中期评估情况看，工程建设和运行管理等环节上还不同程度地存在一些亟须解决的问题。①部分地区现行人均投资标准偏低，后期工程建设难度加大。随着农村饮水安全工程建设的推进，施工条件好、居住较集中、水源条件较好的地区已基本解决，逐步向偏远地区推进，工程造价越来越高，导致资金缺口大，建设需要与投入不足的矛盾越来越突出。②部分地区新建工程规模化水平偏低，不利于集约化、专业化、社会化管理机制的建立。据统计资料分析，2012年全国千吨万人以上工程解决饮水安全问题的人口比例平均为41%。有的省（自治区、直辖市）受地形和经济社会等条件限制，制约了规模化集中式供水工程的发展，但确实有一些具备发展规模化供水条件的地方指导思想和规划落后于形势要求。③基层管理和技术力量亟须加强。由于饮水安全项目点多面广，而目前县（市、区）水务局及乡镇水利站的人员较少，技术力量薄弱，难以应对当前繁重的水利建设任务。近年来，建成的一些小型单村供水工程主要由当地村民自行管理，这些管理人员一般没有受过专业培训，对水处理工艺和消毒环节缺乏专业的管理技术，管理水平有待进一步加强和提高。

4 评估结论与建议

4.1 评估结论

从中期评估情况看，“十二五”农村饮水安全工程总体进展顺利，中央及地方政府高度重视，把解决农村饮水安全问题作为一项重大民生工程，加强组织领导，狠抓责任落实，加大投资力度，在确保工程质量、安全的前提下，千方百计加快工程进度，项目管理规范，成效显著。2011年、2012年连续两年如期完成了农村饮水安全工程建设年度任务，预计“十二五”末解决农村饮水安全人口2.98亿人的目标任务将超额完成。同时，农村饮水安全工程用电、用地、税收优惠政策顺利出台，各地积极贯彻落实中央的方针政策，农村饮水安全工程长效机制逐步建立。

4.2 建议

（1）适当提高重点地区工程建设人均投资标准。由于物价上涨、规划工程建设标准提高、工程建设难度加大等原因，部分省市实际投资比规划投资增加较多。随着农村饮水安全工程建设进行最后冲刺阶段，考虑物价上涨、项目建设标准提高和建设难度加大等因素，对人均投资标准进行适当调整是必要的。建议在中期评估各省实际完成工程项目人均投资的基础上，适当提高重点地区人均投资标准，按20%～30%的比例控制，为工程建设提供资金保障。

（2）进一步采取有力措施，落实项目管理费和前期工作经费。建议进一步协调国家财政部，通过发文落实项目管理经费；督促地方政府要加大项目的前期工作经费的投入力度，要足额落实到位，以保证勘测、设计等工作需要，提高设计质量。同时制定相关规定，严格控制前期工作经费和项目管理经费的使用范围。

（3）进一步加强水源地保护和水质检测工作。按《规划》要求，地方各级政府和有关部门应以保障饮用水水源安全为重点，进一步加大水资源保护和水污染防治工作力度，合理划定农村饮用水水源保护区，加强水源地保护。由于农村饮用水水源点多、面广、分散的特点，水利部门与环保部门应加强协作，进一步加大工作力度，加快划定饮用水水源保护区或保护范围，确保安全供水。同时，加快县级水质检测中心建设，逐步建立起水厂自检、县域巡检、卫生监督相结合的水质管理体系。

（4）进一步完善相关政策。进一步建立健全管理规章制度，努力降低运行成本；建立合理的水价机制；对水费收入确实不能维持正常运行的农村饮水安全工程，建立财政补贴机制；建议国务院尽快颁布农村饮水安全工程建设管理相关方面的条例，以保障农村饮水安全工程建设的顺利进行和工程的长效持续运行。