山东省水利综合执法试点工作的启示——山东省水利综合执法试点调研报告

赵　伟1　李　晶2　李晓静1　王丽艳2

（1.水利部政策法规司；2.水利部发展研究中心）

2004年5月水利部政策法规司和发展研究中心组成的调研组对山东省水利综合执法试点工作进行了调研。调研组先后考察了淄博市淄川区、东营市广饶县、日照市东港区、临沂市莒南县、滕州市5个执法试点单位的情况，得到了很多有益的启示。

1　山东省水利综合执法试点的基本情况

1996年颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权制度，为改革我国的行政执法体制提供了法律依据。为贯彻落实这一重要法律制度，2003年山东省政府专门发出通知要求“对系统和单位内部相近专业和领域的执法队伍进行合并，对各项执法权进行相对集中，减少执法队伍数量。”山东省政府的这一要求为全省水利系统开展综合执法指明了方向。山东省水利厅本着“先试点、后推广的原则”，选择了10个基础条件较好的县级水行政主管部门和河道、灌区管理单位进行水利综合执法及依法管理试点。目前，10个试点单位全部按照通知要求制定了水利综合执法实施方案，确定了水利综合执法的模式，设立了水行政服务大厅，加强了水利规费征收和水事案件查处力度，建立健全了规章制度和内外部监督机制等。

2　山东省水利综合执法试点的模式与成效

2.1　山东省水利综合执法试点的模式

2.1.1　相对集中一权

该模式为相对集中行政处罚权。由水政监察机构作为水行政主管部门的一支综合执法队伍，与有关职能部门密切配合，统一负责水利执法队伍的管理，水事违法案件的查处，处理水事纠纷，对水事违法行为实施处罚，申请法院强制执行等。行政审批权与规费征收权仍由相关业务部门负责，滕州市水务局采取了此种模式。

2.1.2　相对集中二权

该模式为相对集中行政处罚权、规费征收权。由水政监察机构统一负责行使行政处罚权和规费征收权。行政审批权仍由相关业务部门负责。淄川区水务局与莒南县水利水产局采取了此种模式。

2.1.3　相对集中三权

该模式为相对集中行政处罚权、规费征收权和行政审批权。此三权由水政监察机构统一行使。其他业务仍由相关业务部门负责。广饶县水利局与东港区水利局采取了此种模式。

2.2　山东省水利综合执法试点的初步效果

2.2.1　增强了水行政执法力量

试点单位通过成立综合执法机构，改变了原来水土保持、水资源、河道管理、工程管理等科室分散执法，缺乏协调统一的弊端，很好的整合了执法力量，从而能够更有力地查处各种水事违法行为。

2.2.2　提高了水行政执法效率

大型砖场、石子厂等生产建设单位的工作涉及到水土保持、水资源、工程管理等方面，以前需要水利机关的多个科室对该同一个单位进行多程序管理。由于缺乏统一调度，有时会出现几个执法科室在临近时间内相继到同一单位实施执法管理，因而造成了被管理单位的误解甚至抵触，降低了工作效率，影响了部门形象。联合执法则避免了这种现象的发生，从而大大提高了执法效率。

2.2.3　增加了对水事活动的监督检查力度

在水利综合执法机构成立之前，每个执法科室人员相对较少，科室间缺乏沟通和交流，容易造成顾此失彼，使有的被管理单位年年被监督管理，有的则常常被遗漏，从而造成被管理单位间的不平等，导致工作被动、阻力增大。联合执法后，在执法人数变化不大、科室总出发次数相同的情况下，却成倍增加了监督检查机会，做到了平等对待每个被管理单位。

2.2.4　加大了水事案件的查处力度和强制执行力度

针对不法分子偷采河沙现象，东港区水利局安排专职人员进行巡逻看护，并分别在2004年3月20日、4月23日深夜联合公安、国土等部门破获两起大规模偷采案件，山东省电视台、日照市及东港区电视台对此进行了报道，有力地震慑了违法分子，维持了正常的水事秩序。为保持法律法规的严肃性，东港区水利局从1999年开始，对拒不执行有效的行政处罚与行政决定的案件依法申请法院强制执行，至今已累计申请强制执行案件60起，保障了水行政执法工作的顺利进行。

2.2.5　树立了良好的部门形象

试点单位全部设立了水行政服务大厅，实行一个窗口对外、一条龙服务，既方便了群众，又提高了办事效率，真正做到了文明、公开、便民、高效，从而树立了水利执法新形象。

3　山东省水利综合执法试点的借鉴意义

3.1　水利综合执法是新生事物，但又势在必行，要充分认识其必要性，增强紧迫感

3.1.1　全国行政执法体制改革的趋势要求实行水利综合执法

多年来行政执法在维护社会稳定、促进经济发展等方面发挥了重要作用。但是现行工作中不同程度地存在多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责等问题，影响了行政执法的公正性和统一性，干扰了正常的公共秩序和市场经济秩序。改革行政执法体制、实行综合行政执法势在必行。一些地方已经开展了多个行业管理部门综合执法的试点。从目前行政执法体制改革趋势来看，多个部门尚且集中执法，水利系统内部更应实行集中执法，这是大势所趋。应充分认识水利综合执法的必要性，调整业务部门与综合执法部门的职能，做到政策制定职能与监督检查职能相对分开，监督处罚职能与日常管理职能相对分开，明确水利综合执法机构的职责范围，有权必有责，责权相统一。

3.1.2　水利部门内部执法问题要求改革水利执法体制、实行综合执法

目前水利执法体制明显存在下列问题；一是执法权分散，执法力量薄弱，形不成执法合力；二是分地区水土保持、水资源、河道管理、工程管理等执法队伍缺乏协调统一，争夺行政执法主体资格，做不到一个行业一支执法队伍；三是部分水行政执法队伍中还有临时工、合同工等。这些问题的存在在一定程度上影响了水法律法规的全面贯彻实施，影响了政府形象。而综合执法有利于严格执法、减少执法矛盾、树立良好的执法形象，是切实加强水行政执法的有效途径和水行政执法体制改革的方向。随着水利法制建设的不断加强和水利事业的迅猛发展，水行政执法的任务将越来越重，要求也越来越高，迫切需要将水行政主管部门的执法职能相对集中起来，整合执法力量，变多头执法为综合执法，建立统一高效的水利综合执法体系。

3.2　水利综合执法的模式要因地制宜，勇于探索，大胆实践

山东省水利综合执法10个试点的模式不一，各有利弊。目前采取的三种模式的一个共同特点，也是最重要的特点，就是强调执法统一，各个部门相互配合、密切合作。通过对5个试点的调研分析，认为第一种模式更适合起步阶段，先相对集中行政处罚权，再逐步集中规费征收权与行政审批权。第三种模式速度更快一些，但容易引起科室之间的矛盾，需要有一个认识过程。山东省广饶县在三权相对集中的基础上又有所创新，即将三权相对集中后由综合执法办公室代表水行政主管部门对外统一行使，在水利综合执法办公室内部分设综合服务大厅（负责行政审批事项）、规费稽征大队（负责规费征收事项）、水政监察大队（负责查处水事案件、维护正常的水事秩序）。第二种模式介于第一种与第三种模式之间，适合有一定综合执法基础的中间阶段。

全国各地情况千差万别，各地水行政主管部门应当因地制宜，从有利于提高执法效率和效果出发，采取相应的综合执法模式。从全国行政执法体制改革的发展趋势来看，最终是要相对集中行政处罚权、规费征收权和行政审批权三权，但各地应当具体问题具体分析，勇于探索，大胆实践，根据自己的实际情况可以分步走，也可以一步到位。对于执法环境好的单位可以直接采用第三种模式；对于执法环境不好的单位建议选择第一种模式，待条件成熟后再相对集中规费征收权与行政审批权；已经具有一支素质比较高、执法力量比较强的执法队伍的单位在起步阶段也适合采用第二种模式。

3.3　水利综合执法面临的问题不容忽视，要面对现实，不断完善

山东省水利综合执法工作取得了比较大的成绩，积累了一些经验，但工作中还存在一定的问题和不足，要认真研究，并加以解决。

3.3.1　水利综合执法的管理体制需要进一步理顺

水利综合执法以后，有的科室认为自己的权利被剥夺，业务科室之间工作配合不理想，对综合执法的认识有待于进一步提高，需要理顺执法部门与业务部门之间的关系。

3.3.2　水行政执法缺乏必要的保障

水行政执法装备、取证设备、办公设备滞后于执法工作的需要，需要进一步提高设备标准；具体在一线办案的水政执法人员业务素质，特别是取证能力、询问技巧、执法程序等环节仍需要进一步提高和完善；另外还需要上级水行政主管部门逐级解决执法人员的工资待遇与人身保险问题，以解决执法人员的后顾之忧。

3.3.3　整个社会的执法环境不理想

在行政执法过程中行政干预、说情风压力较大，执法力度仍有待于进一步加大。申请法院执行的个别案件，仍存在执行难问题，影响水利执法的严肃性。

3.3.4　水法规体系建设不健全

部分水法规滞后，集中体现在河沙拍卖管理、水土保持方案审批与凿井施工资质审批等方面缺乏具体法规规定，造成工作被动，须尽快完善、出台配套法规。

3.3.5　水利综合执法的约束机制和监督机制需要进一步加强

在水行政执法中虽然制定了一些办案规章制度和一些工作纪律，但如何去规范执法行为，如何对执法人员实行有效监督，防止渎职及行政不作为现象的发生等方面需进一步加强。

3.4　水利综合执法应当在总结试点经验的基础上逐步推广

山东省水利综合执法试点工作取得了很大的成效，对推动和加快全国水利综合执法工作起到了示范作用。应当认真总结山东的试点经验，逐步向全国推广。

3.4.1　先试点后推广

依据《中华人民共和国行政处罚法》与《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，吸取山东省水利综合执法试点的经验与教训，各省可选取几个条件比较好的市或县进行水利综合执法试点研究，取得一定经验后再推广到全省。

3.4.2　切实加强领导

实行水利综合执法是水利执法体制的一次重大改革，是涉及到原来各个部门的切身利益的重大变革。因此，必须加强对这项工作的领导，切实协调解决好试点工作中出现的问题。根据山东经验，涉及到执法管理的有关职能部门由一名单位领导分管矛盾较少。

3.4.3　认真制定实施方案

开展试点工作要在广泛征求意见、充分协调的基础上，制定出具体的、可操作性强的实施方案。

3.4.4　精心组织实施

要为试点工作的开展积极创造条件，保证必要的人员、经费和装备。要密切关注并及时解决试点工作中出现的各种问题，加强调查研究，及时总结经验。要因地制宜，在水利综合执法的权限、范围、机构设置等方面进行积极探索。允许试点单位对涉及职能调整、机构设置形式等方面有所创新和突破。

3.4.5　建立协调机制

依法治水管水贯穿于各项水利工作中，要注意发挥各方面的积极性。综合执法主要是把执法中需要集中规范的内容统一集中起来，而不是包办代替。要重点处理好综合执法机构与有关职能部门的职责关系，切实把职责权限界定清楚，充分搞好协调，取得有关职能部门的理解和支持，真正建立起有效执法协调机制，营造良好的执法环境，保证试点工作的顺利进行。有关职能部门要增强大局意识和责任意识，理解、支持、配合试点工作，不得以行政手段干预试点单位的设置模式、职能调整和人员配置等。