加强河湖权属管理的政策建议

李　晶

（水利部发展研究中心）

1　河湖管理涉及多项权属和多种制度

权属管理是河湖管理的重要内容。河湖具有行洪排涝、蓄水灌溉、供水发电、渔业养殖、旅游景观、航运、纳污、生态等多种功能。同时，伴随着河湖的开发利用，不断固化形成了大量的基础设施。由此导致河湖管理中涉及多种权属，主要有三类：一是资源权属，包括水资源、河湖水域资源、内河航运资源、水能资源、河湖土地资源、砂石资源、渔业资源等。二是设施权属，包括大坝、水闸、公路、铁路、港口、军事设施等。三是生态环境权属，包括水质、动植物生存等河湖健康、公民休闲、国家作为河湖健康代言人的生态环境管理权等。

目前《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国环境保护法》等法律以及河道管理条例、航道管理条例、自然保护区条例等行政法规，针对河湖相关资源、设施和生态环境权属，规定了一系列管理制度。主要有三方面：一是权利确认制度，即对河湖范围内各种可开发利用资源及河湖相关基础设施以及生态基流等权属进行确认。二是权利保护制度，即对经确认的各种河湖相关权属进行保护，主要包括水资源保护制度、水污染防治制度、自然保护区制度、风景名胜区制度等。三是监督管理制度，即对各种河湖权属行使进行监管，保障河湖权属有序行使。

2　现行河湖权属管理制度存在不衔接和配套不足等问题

河湖权属管理制度主要存在下列四方面问题：一是资源权属管理方面，存在多头管理，如河道采砂的管理权限划分存在部门争议。二是设施权属管理方面，存在配套法规缺位等问题，如相关法律法规规定了河道管理范围、水工程管理和保护范围、公路建筑控制区、铁路线路安全保护区等，并作出了衔接性规定。但是也存在一些问题，如河道管理范围不够明确，而且未考虑入海河口的特殊性；水工程管理和保护范围的划定缺乏配套法规等。三是生态环境权属方面，目前对于水资源保护与水污染防治，从法律条文和部门“三定”规定上看，水行政主管部门负责水资源保护，环保部门负责水污染防治，两者的职责在文字上是很清楚的。但在实践中，水资源保护与水污染防治之间尚存在很多不协调现象。此外，水功能区管理与排污总量控制、排污许可管理与入河排污管理、水质监测与水环境监测等也存在不衔接问题。四是河湖执法方面，由于多个管理主体有管辖权，容易出现交叉、重叠执法或者存在执法真空地带，影响了河湖管理的权威和效率。

3　加强河湖权属管理的政策建议

河湖权属管理制度存在上述问题的主要原因是相关法律法规制定时间较早、立法理念较为单一和立法背景较为简单等。随着可持续发展理念的深入，尤其是中共十八届三中全会提出加快生态文明制度建设之后，为了适应河湖管理的新形势和新要求，必须进一步加强河湖权属管理制度建设。

一是要按照党的十八届三中全会关于山水林田湖统一确权登记的精神，研究推进河湖生态空间统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的河湖资源资产产权制度。二是要完善部门协调与合作机制，包括完善水资源保护与水污染防治协调机制，建立河道采砂管理协调机制，健全部门联合执法机制等。三是要建立严格的河湖管理制度，包括建立健全河道规划治导线管理制度，完善河湖管理、河道采砂、岸线保护等规划，健全河湖规划约束机制；进一步推进河湖管理范围、水利工程管理和保护范围确权划界工作，规范项目建设和人类活动，切实保护河湖岸线资源和确保水利工程安全运行等。四是要加快河湖管理相关法规制定或修订工作，包括修订河道管理条例、制定河道采砂管理条例、研究制定水功能区管理条例和湖泊保护条例等，同时还应在其他法律法规制定中充分考虑河湖管理需要，完善相关河湖管理制度。