地方水利法制建设评估及其指标体系构建

王晓娟1，陈金木1，王霁霞2

（1.水利部发展研究中心；2.北京科技大学）

法治指数与法制建设评估是近年来我国法制建设参考西方法治量化评估方法的表现之一，也是我国推动法治政府建设的重要方式。在修订后的《中华人民共和国水法》实施10周年之际，开展地方水利法制建设评估，有利于全面掌握地方水利法制建设进展与存在的问题，推广总结各地水利法制建设方面的经验，进而更好地开展水利法制建设“顶层设计”，为可持续发展水利提供坚实的法治保障。

1　开展地方水利法制建设评估的重要性

1.1　是推进依法行政和建设法治政府的内在要求

国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）明确提出要经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。为实现此目标，国务院又先后下发了《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）和《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）。开展地方水利法制建设评估，有利于较为准确地了解与掌握各地水利法制建设的进展情况，寻找各地水行政主管部门在贯彻落实国务院法治政府建设目标方面的差距，促进各地进一步加强水利法制建设，以更好地实现依法行政和法治政府建设目标。

1.2　是贯彻落实2011年中央1号文件和推进依法治水的内在要求

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）明确提出要“推进依法治水”，并对水利立法、水利执法、水事纠纷调处等内容进行了明确部署。开展地方水利法制建设评估，一方面有利于全面掌握目前地方水利法制建设现状和存在的问题，为各地进一步开展水利法制建设提供基础性支撑，另一方面也有利于反思国家层面水利法制建设的问题，在总结各地水利法制建设经验的基础上，更好地开展水利法制建设“顶层设计”，为国家层面推进水利法制建设提供基础性支撑。

1.3　是区域之间相互借鉴水利法制建设经验和促进地方水利法制建设均衡发展的内在要求

目前各地水利法制建设存在着较为明显的不平衡现象，中西部地区的水利法制建设总体上滞后于东部发达地区。在各地推进水利法制建设过程中，相互借鉴经验、吸取教训是较为重要的一个环节。通过对地方水利法制建设进行评估与比较，能够为区域之间相互借鉴、均衡发展提供有益经验和模式。

2　评估范围与方法

2.1　评估范围

地方水利法制建设的评估范围包括横向和纵向两个方面。从横向上看，与水利法制建设的外延相对应，地方水利法制建设的评估范围包括水法规建设、水行政执法、水行政执法监督、水事纠纷调处、水利法制宣传教育等方面。从纵向上看，考虑到地方水利法制建设是一个较广泛的概念，地方既包括省级也包括地（市）、县（区、市）级，而不同层级的地方水利法制建设工作重点不完全相同，如省级存在水法规建设工作，地（市）、县（区、市）级的工作重点则是水行政执法、水行政执法监督等工作，为此，将地方水利法制建设的评估范围确定为：以省级水行政主管部门的水利法制建设工作为主反映出的本省（自治区、直辖市）水利法制建设总体情况。同时，评估范围不仅限于省级水行政主管部门的工作，也包括该省（自治区、自辖市）范围内下级水利部门的工作情况。如，在考察江苏省水行政执法工作时，虽然评估对象主要是江苏省水利厅，但评估范围应当包括江苏省各级水利部门的执法工作总体情况。

2.2　评估方法

法制建设的评估起源于西方国家的法治指数理论与实践。法治指数理论的核心内涵是将法治的主要内容用考核指标进行描述，并对每一个指标进行权重和量化，再用该套量化的指标体系对一个国家或地区进行考核与检验，最终得到一个国家或地区的法治指数。法治指数理论的重要意义在于通过指标权重的赋予，将法治水平进行数量化考核，突破了之前法制建设难以量化的局限性。法治指数理论也成为西方国家和地区通用的法治水平评估方法[1]。我国对法制建设评估方法的借鉴经历了对法治水平从定性到定量的转变发展过程[2]，法治水平的量化评估方法已经成为目前的通行做法。

地方水利法制建设评估也采用通用的量化评估方法，该方法包括以下具体步骤：首先是评估指标体系的构建。根据地方水利法制建设的内容框架，搭建目标层—准则层—指标层的指标体系，并根据每个指标的重要程度进行权重量化。其次是用构建出来的指标体系作为考核标准，采用地方自评与专家评估相结合的方式，分别为地方的水利法制建设打出量化分值，最后是结合自评与专家评估的结果，得出地方水利法制建设的最终评估分数，并确定地方水利法制建设水平。

3　评估指标体系构建

评估指标体系是反映地方水利法制建设水平的测试标准，是全面了解地方水利法制真实发展水平的工具，也是中央制定有关地方水利政策与措施的重要基础。因此，构建一套能够真实反映地方水利法制建设全貌的科学的评估指标体系，是开展地方水利法制建设评估的关键。

3.1　评估指标体系构建的基本方法

已有的评估指标体系构建方法主要包括层次分析法[3]、系统动力学方法[4]等。本文选取法制建设评估体系建模中通用的层次分析法作为地方水利法制建设评估的综合评价方法。层次分析法通过对一个复杂问题的层次化分析、排序，使之简化明确，能够统一处理综合评价中的定性和定量因素，具有实用性、系统性、间接性等优点。

在地方水利法制建设评估指标体系构建中运用层次分析法的基本思路是：首先建立起目标层、准则层、指标层三级递阶层次结构模型，其中目标层为地方水利法制建设的总目标；准则层依据地方水利法制建设的基本任务和内容，划分出明确简练的准则层指标；指标层结合已有的法制建设评估指标基本集，提炼法制建设评估共性，并考虑地方水利法制建设评估的特性，进行适当的筛选，最终选出代表性强和数据较易统计的指标。其次针对三级层次结构模型，根据已有资料对指标进行赋权量化。最终在得出的层次单排序以及层次总排序的结果上进行一致性检查，得出地方水利法制建设的评估模型。

3.2　评估指标体系构建的难点与解决思路

评估指标体系主要包括两大部分。一部分是目标层、准则层、指标层的确定。其中目标层与准则层比较明确，根据水利法制建设的基本内容进行确定，难点在于具体指标的选取。另一部分是指标选取之后权重的确定。因此，评估指标体系构建的难点主要包括下列两个方面。

3.2.1　评估指标的选取

水利法制建设涉及事项范围广、内容多，如何从众多的水利法制建设指标中选取恰当的指标，体现出系统性、层次性、可操作性，并能够反映我国水利法制建设的共性与个性，是地方水利法制建设评估指标体系构建的关键和难点。

本文评估指标的选取思路大致如下：首先建立法制建设评估指标基本集。目前已有不少地方政府出台了法制建设评估指标体系[5]，国务院的法治政府评估指标体系也已在行政系统内部进行征求意见[6]，这些已有的法制建设评估指标中的通用一级、二级指标，可以成为地方水利法制建设指标选取的基本集。其中国务院的法治政府评估指标体系具有较强的示范性和指导性，可以作为评价指标基本集的主要参考依据。

其次在基本集的基础上，根据下列三个原则对地方水利法制建设指标进行筛选：一是共性与个性相结合原则，既要充分注意各个地区水利立法、执法等方面的共性，又要充分考虑不同地区水利法制建设中的个性。二是全面分析与重点分析相结合原则，不仅需要对我国地方水利立法体系和执法体系等法制建设内容进行全面分析，而且需要对立法体系与执法体系等法制建没方面的重点内容进行重点分析。三是法制发展理想目标与可操作性相结合原则，所有的指标筛选都以实际调研为基础，立足地方水利法制的实际发展水平，做到法制发展理想目标与地方法制建设实现可操作性紧密结合。

最终，在筛选出的指标基础上，征求相关专家的意见，确定地方水利法制建设的具体指标。

3.2.2　评估指标权重的确定

评估指标权重即每一项指标在具体的层次中所占据的比重，这是评估指标体系最终能够得到量化评估结果的关键。如何通过评估指标权重来量化地方水利法制建没的真实水平，是整个评估指标体系建构的又一个难点。

一般来说，法制建设中的评价指标权重的确定有两种方式：一种是只确定每一个指标在所在层级的比重，不直接计算该指标在整个指标体系中的比重：另一种是先对每一层级的指标进行赋值，最后再通过换算直接给出该指标在整个指标体系中的比重，即指标的无量纲化。本文采用第二种方式，在进行权重确定之后还要进行指标的无量纲化。

在具体的指标赋值方法上，很多评估模型都采用专家打分法确定各个指标的权重。专家打分法是指通过匿名方式征询有关专家的意见，对专家意见进行统计、处理、分析和归纳，客观地综合多数专家经验与主观判断，对大量难以采用技术方法进行定量分析的因素做出合理估算，经过多轮意见征询、反馈和调整后，对评估价值和价值可实现程度进行分析的方法。

地方水利法制建设评估属于法制建设评估，国务院法治政府评价指标体系对法制建设评估具有非常重要的示范和指导作用。因此，本文对指标权重问题的解决思路主要采用两种方法：一个是参考同一指标在国务院法治政府评价指标体系中所占权重；另一个是根据该指标涉及的内容在地方水利法制建设中的重要性来确定。尽管水法规建设、水行政执法建设虽然在法治政府考评体系中同等重要，但从地方水行政主管部门作为执法主体的性质水看，立法职能不是最重要的，水行政执法建设应当比立法工作占据份量更大，因此应赋予更大权重。而社会效果与公众评价在法治政府建设指标体系中不是准则层，而是每一级准则层下设的指标层，在水利法制建设中单独作为一个准则层，但考虑到这部分很难掌握客观数据，它在整个准则层中的份量应当合理确定。至于其他具有地方特色和创新性的水利法治建设工作相当于加分项目，鼓励创新，由于这部分不设具体的指标，评价起来客观性会比较欠缺，因此，这部分分值应当偏低。

根据水利法制建设不同领域和事项的重要程度，确定不同指标所占权重，最终完成无量纲化指标体系的量化评价。

3.3　评估指标体系的具体构建

在此前指标筛选、权重确定及无量纲化的基础上，为了便于直观比较，本文将地方水利法制建设评估总分设置为100分，具体评估指标体系见表1。

4　结语

本文构建的地方水利法制建设评估指标体系，主要用于对省级水利法制建设总体情况进行评估时参考。实践中，省级水行政主管部门对市（县）级水利法制建设进行评估时，尚需要进行必要的变通，如适当减少水法规建设的权重，增加水行政执法的权重等。同时，该评估指标体系也有待于在实际开展评估过程中进行进一步修改完善。

参　考　文　献

［1］　戴耀廷.香港的法治指数［J］．环球法律评论，2007（6）.

［2］　汤梅，申来津.法治政府测评指标设计及其操作实务［J］．湖北社会科学，2009（4）.

［3］　朱未易.地方法治建设绩效测评体系构建的实践性探索：以余杭、成都和香港等地区法治建设为例的分析［J］．政治与法律，2011（1）．

［4］　袁曙宏.关于构建我国法治政府指标体系的设想［J］．国家行政学院学报，2006（4）．

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[1]美国、英国及我国香港地区都有用法治指数对某一地区进行法治水平评价的做法。

[2]我国最早的法制建设评估指标体系是2008年《深圳市法治政府建设指标体系》，只有指标而无量化，只有定性评估而无定量评估。2009年的《四川省市县政府依法行政评估指标（试行）》已经采用了权重量化的评估方法。

[3]层次分析法（AHP）是美国运筹学家T.L.Sualy于20世纪70年代提出的一种定性和定量相结合的决策分析方法，把复杂问题分解成多个组成要素，并把这些要素按照支配关系形成的递阶层次结构，通过对专家咨询，两两比较每个层次中诸要素的相对重要性，综合多个专家的判断，确定下一层要素对上层要素的权重贡献，最后计算各个要素对总目标的权重总排序。

[4]系统动力学（Syslem Dynamies）是一种运用结构、功能、历史相结合的系统仿真方法，其特点是适用于处理长期性和周期性的问题，或对数据不足的问题进行研究，或处理精度要求不高的复杂的社会经济问题。

[5]2008年12月广东省深圳市委、市政府制定并试行的《深圳市法治政府建设指标体系》，是我国最早的法制评估指标体系。2009年8月《四川省市县政府依法行政评估指标（试行）》出台。2010年6月6日，湖北省委省政府颁布《湖北省法治政府建设指标体系（试行）》，该体系设8个大项，35个中项、160个小项指标。除此之外，北京市、安徽省、江苏省、广西壮族自治区等省级政府也已建立了类似的评估或考核办法。

[6]2011年，国务院在行政系统内部下发了《法治政府评估指标体系》（征求意见稿）。