流域立法回顾与展望

刘　文　陈金木　王建平

（水利部发展研究中心）

开展流域立法是推进流域管理的关键举措，也是完善我国流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制的必然要求。目前流域立法已经取得了令人鼓舞的成效，同时也面临着一些突出问题。本文在梳理分析这些成效与问题的基础上，对流域立法中的一些关键问题予以思考，并对当前如何推进流域立法提出建议。

1　流域立法的发展过程及其成效

我国流域立法起步于20世纪80年代中后期。经过20多年的艰苦努力，几经曲折，取得了一定的成效。

1.1　流域立法的发展过程

我国的流域立法始于20世纪80年代中后期。1988年1月公布的《中华人民共和国水法》规定了“开发利用水资源和防治水害，应当按流域或者区域进行统一规划。规划分为综合规划和专业规划”，并对流域综合规划的编制进行了明确规定，首次在法律层面涉及流域管理问题。1988年6月国务院颁行的《河道管理条例》，也是首次在行政法规中提出了长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段，跨省（自治区、直辖市）的重要河段，省（自治区、直辖市）之间的边界河道以及国境边界河道，由国家授权的江河流域机构实施管理。

20世纪90年代中期，加强流域管理已经成为普遍共识，而且被认为是加强涉水事务管理的主要手段。鉴于流域管理法律依据不足，流域立法被提上重要议事日程。1997年，在水利部主持下，由长江水利委员会牵头、多个流域机构共同成立的联合课题组开展了流域管理法前期研究，取得了不少研究成果，有些研究成果被及时吸收到当时正在制定的防洪法之中。1997年8月颁布的《中华人民共和国防洪法》明确规定：“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所辖范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授权的防洪协调和监督管理职能。”这不仅进一步强化了流域管理，而且使流域管理机构的法律地位、法律授权第一次有了正式的法律依据，流域管理的重要作用亦得到了广泛认可。在推动流域管理法研究的同时，《中华人民共和国水法》修订是重要契机。经过各方努力，2002年修订的《中华人民共和国水法》确立了流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，纳入了流域管理的基本原则，确立了流域管理的基本制度框架，有关流域管理的理念、体制、职责、原则得到了较为完整的表述。

针对特定流域的突出问题开展专门立法，是流域立法发展中突出的亮点和特点。这些流域专门立法，除了1995年施行的《淮河流域水污染防治暂行条例》、1999年施行的《珠江河口管理办法》等少数法规和规章之外，大部分均颁布实施于2002年及其之后。包括2002年施行的《长江河道采砂管理条例》、2003年公布并于2010年修改的《长江河道采砂管理条例实施办法》、2005年施行的《黄河河口管理办法》、2006年施行的《黄河水量调度条例》、2008年施行的《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》、2009年施行的《黑河干流水量调度管理办法》、《海河独流减河永定新河河口管理办法》等。这些法规和规章细化了《中华人民共和国水法》确定的流域管理的基本制度，增加了针对性和可操作性，强化了流域管理。

除了国家层面的立法之外，有立法权的地方人大及其常委会和地方人民政府也针对流域管理颁发了地方性法规、地方政府规章。如《上海市黄浦江上游水资源保护条例》（1997年）、《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》（2008年）、《陕西省渭河水量调度办法》（2008年）等。由于本文主要意旨在于对国家层面的流域立法进行回顾和展望，因此下文主要以国家层面的流域立法为基础展开分析。

1.2　流域立法成效

经过多年的努力，流域立法取得了很大进展，收到了很大成效。体现在：第一，与流域管理有关的法律、法规、规章及其他规范性文件初步形成体系。总体上看，目前流域立法主要有以下两部分：一是《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国水文条例》、《中华人民共和国抗旱条例》、《水量分配暂行办法》、《水资源费征收管理办法》等适用于全国范围的法律、法规、规章已经逐步纳入流域管理内容，并将流域管理作为相关水管理的重要组成部分。二是以《淮河流域水污染防治暂行条例》、《长江河道采砂管理条例》、《黄河水量调度条例》三个行政法规以及《黄河河口管理办法》、《珠江河口管理办法》、《长江河道采砂管理条例实施办法》、《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》、《黑河干流水量调度管理办法》、《海河独流减河永定新河河口管理办法》等部门规章为代表的专项流域立法，解决了长江、黄河、淮河、珠江、海河等流域面临的紧迫性水管理问题。

第二，流域防洪抗旱、水资源管理及流域管理中的一些突出问题基本有法可依，极大地推进了相关流域管理工作的开展。一是依据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国抗旱条例》等，流域机构在流域防洪抗旱方面的职责得到明确规定。二是依据《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《水资源费征收管理办法》等，流域取水许可、水资源费征收、水资源论证等水资源管理基本有法可依。三是依据《长江河道采砂管理条例》、《长江河道采砂管理实施办法》、《黄河水量调度条例》、《黄河河口管理办法》、《珠江河口管理办法》、《海河独流减河永定新河河口管理办法》等，长江的采砂管理、黄河的水量调度，以及黄河、珠江、海河独流减河永定新河的河口管理等突出问题也有法可依，体现了流域管理的权威，达到了流域管理的目的。

第三，《太湖管理条例》等流域立法正在积极推进。经过多年努力，《太湖管理条例》（送审稿）已经由水利部正式上报给国务院。《太湖管理条例》（送审稿）从太湖流域经济社会可持续发展的高度，创新了流域管理体制、机制，强化了流域防洪和水资源统一调度，确立了基于水功能区纳污能力的污染物排放总量控制制度，促进了水资源保护与水污染防治的有效衔接，细化了水域、岸线管理与保护，明确了水资源水环境监测，这是目前报送到国务院法制办的首部跨行政区域单一流域综合管理的立法法案，在流域综合管理方面迈出了重要步伐。积极推进《太湖管理条例》的及时出台，将在流域立法中树立起新的里程碑，对其他流域综合管理立法也将产生积极的示范、推动作用。

第四，流域立法项目储备初步形成，立法前期工作不断深化，立法后评估逐步开展。在流域立法项目储备方面，目前黄河水利委员会、长江水利委员会等流域机构制定了本流域的水法规体系建设规划。例如，黄河水利委员会结合黄河流域治理需要，将《黄河法》、《黄河防汛与河道管理条例》、《黄河流域水资源保护条例》、《黑河流域管理条例》、《黄河源区管理办法》、《东平湖管理办法》、《黑河下游滩区蓄滞洪区运用补偿管理办法》等作为立法优先项目；长江水利委员会结合长江治江需要，将《长江法》、《长江水资源管理与保护条例》、《三峡水库管理条例》、《长江河口管理办法》、《丹江口水库管理办法》等作为立法储备项目。同时，根据立法规划，近年来流域立法前期工作得到不断加强，《黄河法》、《长江法》等立法项目前期论证不断深入，形成了一系列研究成果。此外，淮委开展《南四湖管理条例》立法研究、珠江委开展《珠江水量调度条例》立法研究、松辽委开展《尼尔基水库管理办法》立法研究、海河水利委员会开展《漳河水量调度管理办法》、《永定河官厅水库上游水量调度管理办法》等，相关立法工作也在积极推进。

2　流域立法面临的问题

尽管流域立法取得令人鼓舞的成效，为进一步推进流域立法工作奠定了坚实的基础。但从流域管理的实际需要上看，目前流域立法仍然面临着一些突出问题。

2.1　流域立法总体滞后

目前流域水法规建设仍然滞后于流域水利改革和发展的实践进程，流域水法规体系仍然不够健全。从广义上看，流域管理是指对流域水土资源的开发、利用和保护以及对流域生态系统进行的综合管理，其内容不仅涉及水管理，而且涉及流域内国土、城市建设、生态系统的修复和环境保护等内容。受制于现行体制，目前的流域立法还主要限于涉水管理。然而，即便是涉水管理，目前流域立法也存在诸多缺位问题，尤其是部分流域突出的个性水问题得不到有效规范。这在不同流域有所不同。

在长江流域，目前突出的法律制度建设需求主要体现在：围绕治江战略，开展长江流域综合管理制度、长江流域梯级水库群优化调度制度建设，根据长江水资源保护需要开展水资源保护制度建设，根据丹江口水库管理与调度运行要求开展相关制度建设以及对长江河口进行综合整治管理等。在黄河流域，目前突出的法律制度建设需求主要体现在：围绕治黄战略，开展黄河流域综合管理制度和黄河河道管理制度建设，根据南水北调和防洪需要开展东平湖及滞洪区管理制度建设，开展黄河下游滩区管理及蓄滞洪区运用补偿制度建设以解决下游滩区180多万民众的生活生产发展要求，以及对黄河源区进行生态环境保护等。在淮河流域，目前突出的法律制度建设需求主要体现在：围绕治淮需要，开展淮河流域综合管理制度、淮河流域水污染防治制度和淮河流域行蓄滞洪区建设管理制度建设，根据南水北调和南四湖水事矛盾解决需要，开展南四湖管理制度建设。在海河流域，目前主要是永定河官厅水库上游水量调度和漳河水量调度管理制度建设，以及漳卫南运河河口管理制度建设。在珠江流域，主要是根据压咸补淡需要，解决好珠江水量调度问题。在松辽流域，主要是尼尔基水库库区管理和库区水量调度制度问题。在太湖流域，主要是太湖流域综合管理制度、综合调度制度以及水资源保护与水污染防治制度建设问题。

2.2　流域立法之间的衔接有待提高

（1）流域水资源保护与水污染防治之间的协调不足。突出体现在：一是在水功能区管理上，《中华人民共和国水法》中规定由水利部门提出的水域限制排污总量意见，但《中华人民共和国水污染防治法》中未能得到有效衔接，导致水污染防治规划和总量控制管理不能有效体现水域纳污能力的限制。二是入河排污口管理上，有些排污口设置从水资源保护的角度上看不可行，但已通过环境保护部门的排污许可，就容易产生不衔接问题。三是由于点源、面源污染防治及生态环境修复措施等缺乏流域管理层面上的统筹，导致部门各自为政，水环境保护效果不佳。四是省界水质监测上，存在流域机构与环保部门的两套监测数据，影响了水资源管理的效率和权威。

（2）自然保护区条例与水法规之间的衔接不够。如《中华人民共和国自然保护区条例》明确规定“禁止任何人进入自然保护区的核心区”，由此，当自然保护区设置在特殊水域时，就面临着自然保护区与水功能区、防洪管理、河道管理等之间的矛盾。实践中就存在着自然保护区划定与流域机构和水行政主管部门的河湖管理脱节等问题，导致自然保护区设置未考虑河湖治理等客观需要，同时基于自然保护区的管理需要，限制河道管理人员进入和河道防洪整治工程建设，制度间存在明显冲突和不衔接之处。

2.3　流域立法部分内容规定笼统，存在流域职责不清或流域与区域结合点不明确问题

主要有四种情形：一是流域管理机构有法律授权也有职能，但是具体职责不明确，如省际边界河流的管理职能、流域水资源保护等。二是流域管理机构在许多方面缺少法律授权，由水利部一事一委托，难以有效系统地实施管理，如水土保持管理、水工程建设管理、流域性的专业规划编制、跨流域调水管理等。三是流域管理机构有法律授权，但在职能划分上与地方存在争议。如长江口滩涂圈围工程等涉河建设项目管理、吹填造地的采砂管理、鄱阳湖区的建设项目管理等。四是流域管理机构在管辖范围上有水利部的授权，但具体管理事项的权限未划定，如对西南诸河的管理，除取水许可管理权限有明确界定外，其他管理事项均未明确。

2.4　流域立法论证的科学性有待进一步加强

科学立法是我国《中华人民共和国立法法》确立的一项基本原则，也是中央部门立法要始终自觉追求的目标。近年来围绕《黄河法》、《长江法》等的立法研究比较注意立法的事实必要性论证方面，但对立法的法律必要性论证却明显薄弱，具体表现为，立法的论证环节明显断裂，立法的法律理由或有缺失。

3　进一步推进流域立法的思考

3.1　流域立法需要同时处理好国家与地方以及部门之间的复杂利益关系

一般的水利立法与其他领域的立法类似，主要包括两个层面。一是国家层面，即确立适用于全国范围内的水管理制度，包括水资源管理、水务管理、水生态与水环境管理、水灾害管理、水利工程建设与管理、水行政许可与执法监督管理等。二是地方层面，即确立适用于本行政区域内的水管理制度。然而流域立法既不同于一般的国家立法，也不同于一般的地方立法，而是介于两者之间的、具有特殊性质的立法。这是因为，流域本身不是行政区域，而是集水区域，往往同时涵盖多个行政区域，像长江流域、黄河流域等，甚至同时涵盖多个省、（自治区、直辖市）。不同行政区域之间基于上下游、左右岸之间的关系，而在水资源、水环境、水生态、水灾害方面的利益纠葛，往往在流域立法中集中体现出来，进而使流域综合管理和流域立法困难重重。在改革过程中，伴随着中央权力下放以及地方分权，区域对水资源基本形成了分割化控制倾向，使得后来的流域立法变得更为复杂和艰难。

问题的复杂性还在于，我国现行立法体制具有明显的部门化倾向，且部门之间的沟通协调机制还不够健全。而流域立法过程中，往往同时涉及多个部门。尤其是从流域层面考察水资源时，水往往同时具有多种功能，包括资源功能（水量、水能、水运等）、生态功能、环境功能等，这些功能密不可分，却又往往由不同部门主管。由此，流域立法过程中，往往需要同时处理多个部门之间的复杂利益关系问题。

3.2　流域立法需处理好流域管理的共性和个性问题

我国七大流域存在很多共性问题，包括流域防洪、流域水资源管理、流域水污染防治、流域水土保持、流域河道管理等，都具有很多共性。例如在流域防洪方面，都需要编制流域防洪规划，都需要在流域层面上进行防洪抗灾等。这些共性问题的存在，使得流域立法中可以颁行适用于全国范围内各流域共用的一般性法律法规，如《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水污染防治法》等。

更为重要的是，总体上看，我国七大流域虽然存在很多共性问题，但个性问题更突出，问题与解决方案也存在诸多差异。例如，黄河“水多、水少、水脏、水浑”四大水问题并存，其中又以水资源短缺和水土流失最为严重，同时，黄河水利委员会直管工程、直管河道多，中下游河道滩区内又有180多万人口居住。又如，长江的核心问题是防洪问题；除了防洪问题之外，长江的水资源保护问题也不容忽视，虽然长江水环境污染尚未到非常严重的程度，但其对国家的经济社会发展影响深远，因此，如何进行带有预防性质的长江流域水资源保护立法，意义重大而且影响深远。此外，长江水丰，如何在水丰地区开展水资源管理，也无先例可循。可见，流域个性问题的凸显，使得在流域立法过程中需要高度重视流域专门立法。从实践情况上看，目前在流域管理过程中，一般性法律不如针对具体河流、具体问题的立法执行得好。

3.3“母子联动”是推进流域立法的有效模式

在流域管理共性问题多而个性问题更为凸显的背景下，推进流域立法，较为理想的立法模式是“母子联动”模式。在流域立法中，所谓“母法”是指针对流域共性问题的立法，其中，涵盖多个领域的为“大母法”（如《中华人民共和国水法》），只涵盖某一领域的为“小母法”（如《中华人民共和国防洪法》）。所谓“子法”是指针对某一具体流域个性问题的立法，其中涵盖多个领域的为“大子法”（如《太湖管理条例》），只涵盖某一领域的为“小子法”（如《黄河水量调度条例》、《长江河道采砂管理条例》等）。所谓“母子联动”模式，是指流域立法需要同时从“母法”和“子法”两个层面推进。

在母法层面上，可以将流域共性问题在较高层级的法律、行政法规上予以明确。从母法的角度上看，目前突出的问题体现在流域水土保持以及河道管理等方面，以及在法律、行政法规层面上如何进一步贯彻落实水法中规定的流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，而这其实就是进一步充实流域管理的小母法。值得讨论的是，在大母法层面上，除了水法之外，是否需要进一步制定适用于各流域、各领域水问题的《流域管理法》？调研组认为各流域机构近期应抓紧制定有各自特点的本流域立法，全国统一的《流域管理法》尚需时日。原因有两个：一是从可行性上看，只有在大多数重要江河流域制定有各自特点的本流域立法的基础上，从特殊性中总结出一般性的规律，制定《流域管理法》才具有可行性。二是从必要性上看，作为一般性法律，《流域管理法》只能重点规范各流域管理中的共性问题，如流域管理体制以及防洪、水资源管理、水资源保护、水土保持、河道管理等方面的制度。这些制度中，除了水土保持之外，其他大多已经在《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规中得到规范。因此，如果将来流域水土保持问题纳入《中华人民共和国水土保持法》修订内容之中，那么近期再制定统一的《流域管理法》意义不大。当然，随着经济社会的发展，如果将来将流域管理视为广义上的流域综合管理概念，即不仅包括水管理，还包括与流域水管理紧密相关的国土资源管理、产业布局、生态环境保护等，《流域管理法》的制定将更加必要。

在子法层面上，不同流域面临的问题差异很大，为了使立法具有针对性和可操作性，有必要针对流域个性问题开展专门立法。值得讨论的是，《长江法》和“黄河法”这两个分别适用于长江流域和黄河流域的大子法是否必要？答案是肯定的。原因在于：首先，制定《长江法》和《黄河法》是保护、治理、开发和利用长江、黄河水资源，实现长江、黄河水资源可持续利用的迫切需要；其次，制定《长江法》、《黄河法》是加强长江、黄河流域综合管理，完善长江、黄河流域水管理方式，推进长江、黄河水利法制建设的迫切需要；再次，制定《长江法》、《黄河法》是解决长江、黄河特殊问题，确保三峡和南水北调等工程充分发挥效益，实现全国水资源优化配置的迫切需要。

3.4　流域立法在处理流域管理体制时需要先易后难，重点突破，循序渐进

当前制约流域立法开展的核心难题在于如何在不同流域具体落实流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制？该问题可以进一步归纳为如何对流域管理机构进行准确定位？目前水利部三定方案已经将流域管理机构定性为水利部的派出机构，但从流域管理的长期趋势上看，尚需要在现有体制基础上进行突破，以真正破解我国流域管理的体制难题。例如，在长江流域，从未来发展趋势上看，综合性的、具有实体性质和流域重大事项决策职能的流域管理委员会将有利于真正落实流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。

当然，流域管理体制的确立受制于国家行政体制的架构，需要结合国家行政管理体制改革的进程而逐步推进。例如，在长江流域，在流域管理体制的创新上，可以采取三步走：第一步，建立健全协商机制，创设协商平台，这已经逐步开始尝试；第二步，在协商机制基础上，建立带有委员会性质的机构，即松散的、不做重大决策的委员会，委员会常设机构设在长江水利委员会；第三步，在第二步的基础上，创设理想的、具有实体性质和流域重大事项决策职能的流域管理委员会。

4　进一步推进流域立法的建议

4.1　尽快出台流域立法框架体系

流域立法需要按照“突出重点、先易后难、累积经验、逐步推广”的原则推进。在水利部层面上，建议尽快出台流域立法框架体系。其重点在于：一是针对流域管理的共性问题，在《河道管理条例》修订等适用于全国范围内的法律、法规、规章中考虑流域管理问题，将流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制落实到不同领域的水利立法之中。二是针对不同流域的个性问题，在流域特别立法中予以专门考虑。结合目前各流域存在的突出问题，建议在流域特别立法中，将《淮河流域水污染防治暂行条例》（修改），以及需要新制定的《珠江水量调度条例》、《南四湖管理条例》、《长江流域水资源保护条例》、《丹江口水库管理与水量调度管理办法》、《长江河口管理办法》、《东平湖管理办法》或《东平湖蓄滞洪区管理办法》、《黄河下游滩区管理办法》、《黄河源区管理办法》、《淮河流域行蓄滞洪区建设管理办法》、《永定河官厅水库上游水量调度管理办法》、《漳河水量调度管理办法》、《漳卫南运河河口管理办法》、《尼尔基水库管理办法》等，作为流域立法框架体系中的关键性内容。

4.2　加强流域立法前期研究，提高流域立法论证的科学性，形成梯次项目储备

一是拓宽立法前期研究主体，构建由水利部政策法规司、流域管理机构以及科研机构等主体共同组成的流域立法前期研究主体，充分发挥和整合不同主体之间的比较优势，有针对性地设置流域立法前期研究项目。二是发挥水利部发展研究中心、大专院校、科学院所等专业研究机构的支撑作用。如发展研究中心近年来就积极参与了《抗旱条例研究》、《太湖管理条例研究》、《南水北调用水管理条例研究》、《农村饮用水管理条例研究》、《长江法立法必要性研究》、《海河、独流减河、永定新河河口管理办法研究》、《江河流域管理法立法研究》等立法前期工作。三是提高流域立法论证的科学性。在流域立法的必要性论证方面，需要明确区分事实必要性论证与法律必要性论证，把法律必要性论证作为立法建议的独立的和充分的依据。具体而言，法律必要性论证要明确分析和回答如下四个问题：现有问题是否需要法律解决；现有法律能否满足相关问题的法律需求；通过修改现有法律能否满足相关问题的立法需求；如果需要制定新法，哪一层次的新法能够满足相关问题的法律需求。除了必要性论证之外，可以进一步考虑进行不可行性论证，即如果不进行相关层面的立法，将会带来严重后果，从而从反面支撑立法的必要性。

4.3　加强流域立法宣传和立法跟踪评估，为修改完善相关法律法规提供支撑

加强流域立法宣传，一方面可以创造良好的流域立法氛围，为即将研究制定的流域立法造势，也容易引起相关方面重视；另一方面可以为已经出台的立法积极宣传，使立法切实推动流域管理的开展。除了开展流域立法宣传外，建议积极开展流域立法跟踪评估。开展流域立法跟踪评估是使流域性法律法规更好地为流域管理服务，促进和提高流域立法质量的重要制度。建议通过问讯调查、专题报告、调查评估、对照检查等方法，重点对流域立法的实用性、可操作性以及是否对流域管理工作起促进作用、是否需要在今后作进一步修改等方面开展跟踪评估。在这方面，《长江河道采砂管理条例》立法评估已经起到了良好的示范作用，可进一步予以推广。