关于滇黔石漠化地区小水利建设的调研报告
水利部调研组
（2012年9月）
为深入了解石漠化地区小水利建设的情况和问题，水利部调研组于2012年8月20—24日赴云南、贵州两省石漠化地区开展调研。调研组先后考察了云南文山州西畴、富宁、砚山及贵州黔西南州兴义等2州4县市，与两省水利厅、有关州市县政府、基层水利部门、乡镇和村组干部及农民广泛进行座谈交流，共同商讨云南、贵州等石漠化地区小水利建设的意见建议。现将有关情况报告如下。
一、滇黔石漠化地区基本情况
滇黔岩溶地区涉及云南、贵州两省143个县（市、区）、6457.1万人，土地总面积33.79万平方千米。“九分石头一分土，寸土如金水如油”是这一地区的典型写照。该区域生态环境脆弱，森林覆盖率低、水土流失严重、自然灾害频发，严重影响着各族人民群众生产生活，制约着当地经济社会的可持续发展。该区域的特点如下。
一是岩溶石漠化问题十分严重。区域内溶岩面积达19.13万平方千米，其中石漠化面积6.2万平方千米，中度以上石漠化面积达4.25万平方千米，143个县属于国家石漠化综合治理重点县，石漠化总面积占全国的47.8%，是全国石漠化问题最严重、最具代表性的地区，也是全国石漠化治理的重中之重。
二是山区群众贫困程度深。滇黔石漠化地区集老、少、边、穷于一体，贫困面广。文山壮族苗族自治州有壮、苗、彝、瑶等10个少数民族，人口203.7万人，占总人口的57.5%。2011年，文山州地方财政一般预算收入27.4亿元，农民人均纯收入仅3864元。黔西南州少数民族人口144.42万人，占总人口的42.5%。2011年全州一般性财政收入45.74亿元，农民人均纯收入3900元。两个自治州农民人均收入水平仅相当于全国的一半左右。
三是水资源开发利用难度大。这一地区降雨较多，水资源丰富，山势陡峻，地形破碎，特殊的喀斯特地貌，使来水存不住，有水用不上，水资源开发利用难度大，工程性缺水问题十分突出，水资源开发利用率不到10%，人均供水能力不到全国平均水平的一半。
二、滇黔石漠化地区水利建设的主要成效
近年来，云南、贵州两省在党中央、国务院的关心支持下，综合考虑当地水资源和生态环境承载能力，积极推进水利工程建设，为促进当地农业增产和农民增收，提高城乡居民生活和生产用水保障能力，保护和改善石漠化地区生态环境，以及当地经济社会发展，提供坚实水利支撑，取得了显著成效。
一是骨干水源工程建设明显加快。云南和贵州两省积极推进“润滇”、“滋黔”等重点水源工程建设，城乡供水保障能力大幅提高。截至2010年，云南省石漠化区65个县（市、区）共建成大中型水库100座、小型水库2548座，形成年供水能力51.17亿立方米；贵州省在石漠化地区建成中型水库11座、小型水库712处，总库容9.6亿立方米，建成引提水工程1.94万处，引提水能力18.93亿立方米。
二是“五小水利”工程建设全面铺开。近年来，云南和贵州两省都将“五小水利”工程建设作为当地重大民生工程来抓，积极创新组织方式，采取先建后补、以奖代补、一事一议等模式，推进“五小水利”工程建设。云南省累计建成“五小”水利工程270多万处，其中小水窖190万口、小水池44.3万处、小塘坝4.78万座、小沟渠29.9万条、小泵站1.06万座，解决和改善了614万群众饮水问题、新增和改善灌溉面积1005万亩。贵州省建成“五小水利”工程17.43万处，其中小水窖和小水池13.2万处、小塘坝1.89万座、小沟渠6.83万千米、小泵站0.4万座，新增和改善灌溉面积1175.56万亩。调研组在兴义市皮山林村了解到，“十一五”期间，村里陆续修建了小水窖1070口，不但解决了2500多人的饮水难问题，还可以为832亩耕地、500亩核桃树进行补充灌溉。
三是农田水利建设得到加强。在中央财政的支持下，云南、贵州两省全面推进大中型灌区续集配套和节水改造，开展小型农田水利重点县建设，积极发展高效节水灌溉，农田水利设施体系不断完善。“十一五”期间，云南省新增有效灌溉面积245.64万亩、节水灌溉面积258.5万亩，完成中低产田改造1000万亩；贵州省新增有效灌溉面积725万亩，改善和恢复灌溉面积465.5万亩，超额完成了全省农村人均有效灌溉面积达到0.5亩的计划任务。
四是水土保持工作扎实推进。为改善区域生态状况，“十一五”以来，云南和贵州两省紧紧围绕“预防监督、综合治理、生态修复、监测预报”四项任务，相继实施了岩溶地区石漠化综合治理工程、坡耕地水土流失综合治理、云贵鄂渝世行贷款水土保持项目等一批生态重点治理工程，取得明显成效。“十一五”期间，云南省完成水土流失治理1.39万平方千米，生态修复面积4500万亩；贵州省治理水土流失面积0.5 1万平方千米，生态修复352.72万亩。
五是水利扶贫工作不断深化。多年来，水利部始终坚持贯彻落实国家扶贫开发政策，采取对口联系、项目支持、技术帮扶、人才交流培养等方式，加强对云南、贵州等地的扶持与帮助。近期，联合国家林业局召开了滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚启动会，制定了《滇桂黔石漠化片区联系工作方案》，建立了跨部门跨地区的部际联系制度，还以滇桂黔石漠化片区等全国11个集中连片特困地区为重点，组织编制了《全国水利扶贫规划》，全面指导水利扶贫工作。
三、石漠化地区小水利建设存在的困难和问题
近年来云南、贵州等石漠化地区水利建设虽然成效明显，但与当地经济社会发展的需求特别是与广大人民群众迫切解决饮水安全、尽快脱贫致富的要求相比，水利基础设施建设仍显滞后，严重制约着这一地区经济社会发展。
一是骨干工程少，工程性缺水问题突出。黔西南州8个市县城区用水只有兴义市1个有中型水库供水，有4个县城仅靠一个小（1）型水库供水，有3个县城无水库供水，县城以外的119个乡（镇）政府所在地110个无水库供水，以至于许多地方“下雨到处冒水，雨停到处找水”。由于缺少蓄引工程，大早时房前屋后的小水窖便成了保命水、救命水。
二是“五小水利”工程投入不足。根据一般干旱年份生产生活用水有保障，粮食不减产，严重干旱年份生活用水有保障、粮食少减产的目标，云南规划2010—2015年期间新建小水利261.7万件，共需投资317.5亿元，年均52.9亿元，缺口很大。
三是地方配套资金落实困难。西畴县2011年全县财政预算收入仅7092万元，财政自给率为7.8%，当年各类工程建设共需配套资金3286万元（其中水利建设1887.44万元），县级配套资金落实难度大，几乎不可能完成。近两年水利项目是多了，因为配套资金压力过大，一些贫困县已不敢再申请新项目。
四是小型水利工程维修养护经费缺乏。调研组了解到，产权归老百姓个人所有的小水窖管理得好，但一些集中式供水的小型水利工程，如小山塘、小水渠，因为产权不好界定，水费收不上来，运行维护困难，工程有人用、无人管的现象较为普遍，影响工程效益的持续发挥。加之石漠化地区山高坡陡，滑坡、崩塌等自然灾害时有发生，工程极易损毁，加大了建后管护难度。
五是石漠化治理难度越来越大。据了解，文山州、黔西南州虽然在生态治理方面开展了很多工作，但水土流失面积分别仍为1.44万平方千米和0.61万平方千米，各占全州国土面积的45.7%和36.3%；石漠化面积分别为1.19万平方千米和0.5万平方千米，约占全州国土面积的1/3左右。严重的石漠化和水土流失，使当地群众的生存和发展空间受到极大威胁，耕地越种越薄，岩石裸露面积越来越大，群众要求治理的愿望十分迫切。
四、加强石漠化地区小水利建设的几点思考和建议
目前，我国石漠化面积为12.96万平方千米，主要分布在贵州、云南、广西等8省（自治区、直辖市），涉及451个县（市、区）、土地总面积105.45万平方千米，直接影响到2.22亿人的生存空间。努力改善和不断提高石漠化地区人民群众生产生活水平，始终是党和政府高度关注的一件大事，时任总书记胡锦涛、总理温家宝、副总理李克强、副总理回良玉等中央领导同志多次作出重要批示，明确要求加强以水利为主的基础设施建设，提出了水利建设、生态建设和石漠化治理“三位一体”的工作思路和要求。全面加强石漠化地区水利建设，要立足水利，科学规划，突出重点，全面帮扶，做到大中小微并举、开源节流并重，坚持五小水利与重点骨干水源工程建设配套衔接，坚持先建机制后建项目，强化建后管护，坚持多措并举综合帮扶促进全面发展，力求从根本上解决群众生产、生活用水困难问题，保障当地群众饮水安全和农业增产增收，着力保护和改善自然生态环境，促进石漠化地区经济社会可持续发展。具体政策建议如下。
（一）在工程建设上，做到大、中、小、微并举，加快构建适应石漠化地区特征的立体式水利工程体系
总结石漠化地区以往水利建设的实践经验，在新的历史时期，必须强调以大中型水源工程为骨干，以小水库和“五小水利”工程为基础，治山与治水相结合，工程建设与强化管理相结合，政府加大投入与广泛动员群众相结合，建立起涵盖城乡居民，覆盖生活、生产，立体式的供水保障体系。一要统筹大中型骨干工程和小水利工程建设。按照一个县有1个中型水库，一个乡镇有1个小型水库，一个农户有2口小水窖的基本要求，加快骨干水源和小水利工程建设步伐。水利部已经编制完成了《西南五省（自治区、直辖市）重点水源工程近期建设规划》和《西南五省（自治区、直辖市）小型水利设施建设规划》，建议国务院有关部门尽快批复并启动规划实施。二要全面加快“五小水利”工程建设。充分发挥小型水利设施“小、快、灵”的优势，因地制宜确定工程类型和建设方案，集中连片、整村推进，加快建设步伐，提高工程效益。在工程建设中，要进一步加大探索实践和总结推广力度，推进立体式水源工程建设模式和路沟池（窖）一体化解决坡耕地灌溉等多种雨水积蓄灌溉模式。三要抓紧实施“三位一体”规划。《贵州省水利建设生态建设石漠化治理综合规划》（简称“三位一体”规划）已经国务院批复，2011年和2012年国务院分别出台了“支持云南加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见”和“进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见”，明确了区域发展思路和加快石漠化综合治理的总体要求，各有关部门和贵州、云南两省各级政府要切实落实中央部署，全力抓好实施。
（二）在政策引导上，继续加大水利投入力度，努力形成以政府投资为主导各方广泛参与的多元化投融资格局
水利是一项公益性很强的社会事业，水利建设既要有中央、地方和群众投资投劳，也需要动员全社会广泛参与，努力形成全社会兴办水利的良好格局。为此，一要加大各级财政支持力度。按照各级财政共同筹措小水利建设所需资金的模式，中央财政要加大现有渠道投资的倾斜力度，加大以奖代补、民办公助等支持力度；地方财政也要积极筹措资金，用足用好土地出让收益计提农田水利建设资金，探索通过新增耕地占用税等途径加大对小型水利设施的投入。二要整合多渠道投资。要以县为基本单元，按照“统一规划，渠道不变，管理不乱、各记其功，各负其责”的原则，加强不同渠道资金的整合，提高资金使用效益。中央财政和各省区安排可用于小型水利建设的资金，由县政府依据规划统一安排使用。三要充分调动社会各方参与建设小水利的积极性。水利部已出台了《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》，有关部门和各级政府要进一步鼓励和引导多种形式的直接和间接融资，积极创造条件，引导国家政策性银行、国外政府优惠贷款等资金和扶贫基金会、烟草企业等民间资金参与石漠化地区水利建设。积极鼓励和组织受益群众筹资投劳参与小水利建设，共同建设美好家园。四要建立生态补偿机制。充分考虑石漠化地区生态环境破坏严重的现实情况，加快退耕还林还草步伐，适时开展生态移民，尽快出台相关条例和法规，积极推进石漠化严重地区生态补偿制度建设。
（三）在产业扶持上，通过水利建设积极推进农业产业结构调整，逐步提升石漠化地区自我发展能力
水利建设是改善生产生活条件的基础保障，而产业发展则是脱贫致富的关键。全面推进石漠化治理，必须加大支持力度，促进石漠化地区产业发展，提升石漠化地区自我发展、可持续发展的能力。为此，一要推进农业种植结构调整。云南、贵州不少地方小水利设施建成后，通过改种金银花、花椒、核桃、烟叶、甘蔗等高效经济作物，已经实现了农民增收和生态环境改善。建议石漠化地区各级地方政府加强组织引导，鼓励和支持农民发展附加值高、容易推广、符合当地实际的优势特色农产品生产和加工。二要推动特色产业规模化发展。有规模才有效益，有规模才能可持续发展。为提高石漠化地区特色农产品的种植规模，建议中央和地方政府加大资金补助和政策支持力度，以县域或产业为单元，统一小型农田水利建设规划，重点支持成片成规模的特色农业基地建设，为发挥规模优势创造条件。三要强化城镇工业园区建设。要结合交通、能源、水利等基础设施布局，推动与特色农业产业相衔接的工业园区建设，扶持发展相应的农产品深加工、精加工龙头企业，鼓励兴办劳动密集型企业，吸引劳动力从山里转移出来，“离土不离乡”，通过减税免税政策促进企业落户发展，形成适宜石漠化地区特点的工业产业。
（四）在扶贫工作上，强化水利综合帮扶措施，夯实石漠化地区经济社会发展的基础
加快改变石漠化地区贫困落后面貌，不能仅仅依靠资金项目扶持，而需要采取科技、智力、人才等综合帮扶措施，提升自身能力，夯实各项工作基础，促进区域经济社会加快发展。一要全力推进水利扶贫开发。在国家新一轮扶贫开发工作中，滇桂黔石漠化片区扶贫攻坚规划已批复实施，建议继续加大工作组织力度，按照中央统一部署，相关部门要加强沟通协调，积极发挥好水利行业扶贫的作用，切实贯彻落实好规划任务。二要加强水利科技扶贫。科学技术是第一生产力，在石漠化治理过程中有着独特的作用，要加强科技研发、攻关和成果转化，形成用水少、效益高、适宜石漠化地区栽培条件的种植作物及种植方式，推动产业结构优化升级。三要加强水利人才队伍建设。基层人才队伍匮乏，特别是当前基层水利等服务体系不健全，是制约石漠化地区发展的一大因素。要进一步加大水利科技干部交流力度，加强基层干部队伍培训教育，不断提高基层队伍的业务能力和整体素质。
（五）在管理制度上，不断健全小水利健康发展的激励机制，让广大群众共享水利改革成果
石漠化地区小水利工程能否持久发挥效益，关键在于制度建设，重点在于管理措施的落实。一要实行奖励和补助相结合的扶持政策。石漠化地区小水利建设资金使用要实行奖励和补助相结合的扶持政策，对于治理效果好、组织有力、群众积极性高的地方，要重点给予扶持，实行多干多补、以奖代补，充分调动各方面的积极性。二要加快推进小型水利工程产权制度改革。按照谁投资谁所有谁受益的原则，逐步建立产权明晰、职责明确、责权利统一的管理机制，根据工程的规模和受益对象，明晰工程权属，落实管护责任。农户自用为主的工程，产权归个人所有；受益户较多的工程，由用水合作组织管理，国家补助形成的资产归用水合作组织；经营性的工程，由投资人组建法人实体，实行企业化运作，国家补助形成的资产可由乡（镇）委托水管站等组织持股经营，也可卖给个人经营，将小型水利工程设施的使用权与受益农户挂钩。三是落实水利工程建后管护责任。水利建设“三分建、七分管”，要把工程管理放在更加突出的位置，先建机制后建工程，落实管护责任主体和管护经费，确保小水利工程“建得成、管得好、长受益”。
调研组成员：王韩民 张新玉 顾斌杰 李名生 韩涛 荣光 欧阳锋 冯伟