一、近代以来为救亡图存寻找适合国情的政治制度模式的艰辛探索

习近平总书记指出：“在中国建立什么样的政治制度，是近代以后中国人民面临的一个历史性课题。”“1840年鸦片战争后，中国逐步成为半殖民地半封建社会。那个时代，为了挽救民族危亡、实现民族振兴，中国人民和无数仁人志士孜孜不倦寻找着适合国情的政治制度模式。辛亥革命之前，太平天国运动、洋务运动、戊戌变法、义和团运动、清末新政等都未能取得成功。辛亥革命之后，中国尝试过君主立宪制、帝制复辟、议会制、多党制、总统制等各种形式，各种政治势力及其代表人物纷纷登场，都没能找到正确答案，中国依然是山河破碎、积贫积弱，列强依然在中国横行霸道、攫取利益，中国人民依然生活在苦难和屈辱之中。”

中国是具有悠久历史和灿烂文化的东方大国。然而，近代以来，随着西方国家相继完成了资产阶级革命和工业革命，中国这个曾经领先于世界的文明古国，陷入了“落后挨打”的悲惨境地，西方列强的坚船利炮轰开了中国大门，惊醒了“天朝上国”的迷梦。以1840年鸦片战争为转折点，中国逐步成为半殖民地半封建社会，中华民族遭受了前所未有的苦难。中国人民开始“开眼看世界”，寻求救中国的道路。救亡图存，成为近代历史的主线。

（一）洋务运动

两次鸦片战争的惨败，太平天国等农民起义的风起云涌，使清朝统治陷入重重危机。面临“数千年未有之变局”，清朝统治集团内部的开明人士决心学习西方先进技术，“师夷长技”以图自强。19世纪60年代初，以恭亲王奕䜣、曾国藩、左宗棠、李鸿章、张之洞等为代表的洋务派，兴起了一场历时30多年的洋务运动。洋务运动前期以“自强”为宗旨，编练新式海军陆军、兴办军事工业。19世纪70年代，又开始着手兴办以“求富”为目的的民用企业。经过多年经营，建成福建水师、南洋水师和北洋水师等新式海军；创办江南制造总局、金陵制造局、福州船政局等21个军工局厂；开办轮船招商局、开平矿务局、电报总局等20多个官督商办民用企业。然而，在1894年至1895年的中日甲午战争中，中国惨败，北洋水师全军覆灭，洋务运动彻底破产。

洋务运动是封建统治集团内部的开明人士发起的一次变革试验，给军事和工业生产方式带来了重要变革，开启了中国近代工业的先河，客观上促进了社会生产力的发展，也促进了中国无产阶级和民族资产阶级的产生。但是，这种“以中国之伦理名教为原本”的“中学为体、西学为用”的主张，丝毫不触及封建专制的政治制度，因此无法起到救亡图存的作用。洋务运动没能救中国。

（二）戊戌变法

中日甲午战争惨败引发的割地赔款，给中国社会带来了深重灾难。随之而来的帝国主义列强瓜分中国的狂潮，又使中国濒临“瓜分豆剖”的边缘。空前的民族危机激发了新的民族觉醒。以康有为、梁启超、谭嗣同、严复等为代表的资产阶级维新派认为，“器物层次”上的变革无法挽救民族危亡，只有维新变法、学习西方资本主义国家的政治制度，实现“制度层次”的变革，才能救亡图存，进而实现国家的独立和富强。

1895年的“公车上书”拉开了戊戌变法的序幕。康有为所著《新学伪经考》和《孔子改制考》打出“托古改制”旗号，否定君主专制制度不可更改的传统思想。梁启超所著《变法通议》《论中国积弱由于防弊》等文章呼吁学习西方资本主义国家的政治制度和文化教育制度，实行君主立宪制。严复所著《天演论》借用达尔文的进化论，阐述变法能“自强保种”、不变则亡国灭种的“天演”思想。维新派还创办强学会、南学会、时务学堂，创刊《万国公报》（后改名为《中外纪闻》）《强学报》《时务报》等。经过几年的理论准备，维新变法思想得到广泛传播，在当时的爱国知识分子和开明官僚中引起强烈反响。

1898年6月11日，光绪皇帝颁布了明定国是诏书，宣布变法。从6月到9月，光绪皇帝采纳维新派主张，学习西方制度模式，颁布新政，在政治、经济、军事、文教方面进行变革。包括：设立农工商局、铁路矿产总局；设立全国邮政局，裁撤驿站；改革科举制度；开办京师大学堂；设立译书局；允许自由创立报馆、学会；允许百姓向朝廷上书等。而维新派此前多次提出的设议院、开国会、定宪法等政治主张，因“尚非其时”而未在此间提出，维新诏令中也无此内容。尽管如此，新政仍遭到封建势力的顽固抵制。在绝大多数省份，新政并未得到推行而成一纸空文。9月21日，慈禧太后发动政变，囚禁光绪皇帝，重新“训政”。历时103天的戊戌变法宣告失败，史称“百日维新”。政变之后，康有为、梁启超逃亡国外，谭嗣同等“戊戌六君子”被杀害于北京菜市口；除京师大学堂被保留下来之外，其余各项新政均被取消。

戊戌变法是维新派知识分子以君主立宪制为蓝图发起的政治变革，也是一场思想文化领域的解放运动，对社会进步和思想文化的发展起到重要的推动作用。然而，改良主义既不可能从根本上改变旧中国的社会性质，也不可能彻底改变封建专制的国家制度。

（三）清末新政

1901年，义和团运动被中外反动势力联合绞杀后，俄、英、美、日、德、法等11个帝国主义国家胁迫清政府签订了丧权辱国的《辛丑条约》，并进一步操纵中国经济命脉，控制中国的政治、军事力量，“亡国灭种”的阴霾笼罩中华大地。迫于内外交困的局势，清政府下诏变法，推行“新政”，以期“朝基永久巩固”。

1．《钦定宪法大纲》

1904年至1905年，发生在我国东北的日俄战争，日本战胜。一时舆论哗然，认为“日俄之胜负，立宪专制之胜负也”。朝野内外纷纷上书，要求立宪。1905年，清政府派载泽等五大臣“出洋考察政治”。1906年，五大臣考察归来，密陈立宪有“皇位永固、外患渐轻、内乱可弭”三大好处，主张学习德国、日本模式，实行君主立宪制。1906年9月，清政府正式宣布“预备仿行宪政”，从官制改革入手，以逐步厘订法律、广兴教育等作为立宪预备。

受此激励，全国各地纷纷成立立宪公会、宪政公会等立宪团体，掀起速开国会的请愿高潮，以开国会作为争取参与立宪进程的斗争方式。“吾今日所主张之唯一救国方法以大声疾呼号于天下者，曰‘开国会’三字而已。”1907年，清政府公布章程，开始筹建资政院和咨议局，分别作为中央和地方的咨询机构。立宪派更以咨议局为基地，多次请愿。资政院成立后，也通过了陈请速开国会奏案。清政府迫于压力，宣布缩短预备立宪期限。1908年，清政府颁布《钦定宪法大纲》。这是晚清第一个宪法性文件，作为以后宪法制定的准则。全文共23条，其中正文“君上大权”14条，规定皇帝具有总揽立法、行政、司法的统治大权；附录9条，规定“臣民权利义务”。一言以蔽之，《钦定宪法大纲》就是皇权的宪法式表达。

2．《重大信条十九条》

1911年5月，清政府颁布新内阁官制，宣布组成“责任内阁”。然而，在13名国务大臣中，皇族成员竟占了5名，被称为“皇族内阁”。这一举动“适与立宪国之原则相反”，将各阶级阶层包括立宪派推向革命阵营，清朝统治集团陷入空前孤立。10月，辛亥革命爆发，各省纷纷宣布独立。资政院上书、将领兵谏，要求立即公布宪法、召开国会。11月3日，清政府迫于压力，接受并颁布了资政院起草的《重大信条十九条》。这是一部临时宪法，主要内容包括：一是规定了采用英国式“虚君”立宪制。二是实行责任内阁制，国会、内阁、皇帝之间权力制衡。三是限制皇权，“皇权以宪法明定者为限”。四是扩大国会权力，国会有议决、修改宪法，公选总理大臣，非经国会议决不得缔结条约等权力。袁世凯经资政院选举，被任命为内阁总理大臣。然而，这一清王朝大势已去时抛出的“急切挽救之方”已无回天之力。1912年2月12日，清帝溥仪退位。历时3个月的君主立宪制，挽救不了清王朝，也救不了中国。

（四）辛亥革命

《辛丑条约》签订后，清政府为缓解统治危机，宣布预备立宪。对此，资产阶级革命派和立宪派围绕要不要推翻清政府、中国的政治出路是共和革命还是君主立宪等问题，进行了激烈论战。然而，青山遮不住，毕竟东流去。在多次武装起义遭到镇压后，革命派发起的民主革命终于在1911年汇集成滚滚洪流，推翻了清王朝，建立了中华民国，结束了延续两千余年的封建君主专制制度。

1．《中华民国临时约法》

1911年10月10日，武昌起义取得胜利。革命党人建立湖北军政府，推举黎元洪为军政府都督。到11月9日，短短一个月内，全国已有湖南、陕西、江西、山西、云南等13个省和最大城市上海以及其他省多个州县宣布起义。各省都督府代表召开联合会，选举孙中山为中华民国南京临时政府临时大总统。1912年1月1日，孙中山在南京宣誓就职，宣告中华民国南京临时政府成立，开启了中国历史的新纪元。

由于帝国主义的干涉以及临时政府的财政困难，革命派内部的妥协思想占了上风。经过南北议和，双方达成协议：革命党人同意让出政权，袁世凯同意宣布赞成共和，并逼清帝退位。革命派寄希望于以临时参议院、《中华民国临时约法》、责任内阁制限制袁世凯大权独揽，以保卫民国。“故临时约法者，南北统一的条件，而民国所由构成也”。1912年2月，清帝退位，孙中山辞去临时大总统，参议院选举袁世凯为中华民国第二任临时大总统。3月，参议院通过了《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》），孙中山以临时大总统名义公布。4月，孙中山正式卸任临时大总统，南京临时政府迁往北京。

《临时约法》共7章56条。主要内容包括：一是确定了主权在民思想。规定中华民国主权属于国民全体，不仅否定了“主权在君”的封建君主专制制度，也与改良派主张的君主立宪、开明专制划清了界限。二是规定中华民国是一个主权独立统一的多民族国家，明确宣告了领土疆域。三是规定人民的权利和义务，规定保护私有财产。四是建构国家机构。根据三权分立原则，确立了民主共和的政体。参议院是立法机关，行使立法权；临时大总统、副总统和国务员是行政机关，行使行政权；法院是司法机关，行使司法权。实行责任内阁制。五是规定《临时约法》的宪法地位和修改程序。“宪法未施行以前，本约法之效力与宪法等。”

《临时约法》以根本法的形式确定了辛亥革命的斗争结果，确立起资产阶级民主共和国的政治体制，使民主共和的思想深入人心，是一面为民主宪法而斗争的旗帜。但是，《临时约法》受到阶级和历史条件的局限，也存在诸如缺乏广泛代表性、没有提出反帝反封建革命任务等缺陷。

2．多党竞选与“二次革命”的失败

根据《临时约法》规定：“本约法施行后，限十个月内由临时大总统召集国会。其国会之组织及选举法，由参议院定之。”由此，参议院开始为国会之组建作准备。8月，参议院通过了国会组织法，参、众议院议员选举法，10月公布实施。根据国会组织法，国会由参议院和众议院组成，兼有立法机关、民意机关和制宪机关性质，享有弹劾权和同意权，这对总统和行政机关构成了约束力。

此时，宋教仁改组的国民党，以两湖、浙江原立宪派为核心的共和党，以梁启超为首的民主党，以章炳麟为首的统一党，都纷纷制定选举纲领，积极竞选。1912年12月至1913年2月，中国进行了历史上第一次国会选举，产生参、众议院议员870名。宋教仁等全力投入竞选，国民党在参、众两院获得了压倒多数的席位。

然而，这样一幅资产阶级民主共和的美好图景并没有持续多久。1913年3月，宋教仁准备以议会多数党资格北上组阁，却在上海车站遭袁世凯党羽暗杀身亡。4月，袁世凯不交付国会审议即向英法等五国银行团签订了条件苛刻的大借款合同。这一举动遭到国民党议员反对。6月，袁世凯借口江西都督李烈钧等反对“善后大借款”是不服从中央命令，下令免职，并派兵南下发起内战。江西都督李烈钧发表讨袁檄文，上海、安徽、湖南、广东、福建、重庆等省区响应“二次革命”，先后独立。不到两个月，南方各省军队被袁世凯击溃，“二次革命”失败。

至此，辛亥革命无可挽回地失败了。责任内阁制、多党制没能巩固辛亥革命的果实，无法拯救仍然稚嫩的资产阶级共和国，更无法完成反帝反封建的历史重任。

（五）北洋政府的立宪活动

1．《天坛宪草》

1913年4月，在各方政治势力重重斗争中，中华民国国会正式成立了。根据国会组织法关于先制定宪法、依据宪法选举总统的规定，制宪问题很快提上了日程。7月，宪法起草委员会成立。10月，国会三读通过了《中华民国宪法草案》。由于以天坛祈年殿为起草场所，以示“忠于民国之心，唯天可表”之意，故又称《天坛宪草》。

在以国民党议员为代表的革命派与袁世凯的斗争中，袁世凯迫使国会接受了先选总统、后定宪法的意见。正式就职总统的袁世凯，更加快了压迫国会、扼杀宪法起草的步伐。1913年11月4日，袁世凯借口国民党议员“勾结乱党”，下令解散国民党、撤销国民党国会议员资格，导致国会不足法定人数、无法开会。1914年1月，中华民国第一届国会正式被袁世凯解散，仅仅运作了9个月零2天。《天坛宪草》随之夭折。

《天坛宪草》是在国会坚持民主共和、“法律限袁”与袁世凯的蓄意压迫破坏的背景下制定的，体现在国家制度上，就是责任内阁制与总统制的较量。《天坛宪草》规定了责任内阁制，对总统权力作了多方面限制，坚持了《临时约法》的精神实质，在立法技术上也较为完备。但是也存在明显的缺点，如规定“国民教育以孔子之道为修身大本”。《天坛宪草》的制宪历程，体现了“宪法是政治力量对比关系的表现”，也证明了“如果没有政权，无论什么法律，无论什么选出的机关都等于零。”

2．“袁记约法”

袁世凯解散国会后，为取代已经成为其独裁障碍的《临时约法》，明确提出《增修临时约法大纲》七项原则，以炮制符合他意志的“根本法”。1914年5月1日，袁世凯正式公布和宣告实施《中华民国约法》（史称“袁记约法”），同时废止《临时约法》。“袁记约法”共10章68条，主要内容包括：一是实行总统制，废止责任内阁制，不设国务总理。总统既是国家元首，又是行政首脑。二是赋予大总统至高无上的权力。规定总统代表民国总揽统治权，凌驾于立法、行政、司法权之上。三是废除国会，设立不具有代议机关性质的立法院，设立作为总统咨询机构的参政院。由此，“袁记约法”从根本上颠覆了三权分立、相互制衡的民主共和政体，确立了大总统集权制。1914年12月，袁世凯又发布了《修正大总统选举法》，为总统终身制和世袭制提供法律依据。

从临时大总统，到享有“广泛、无限制、可世袭权力”的大总统，袁世凯仍不满足。1915年12月，袁世凯公开复辟帝制，改“中华民国”为“中华帝国”，改民国五年为洪宪元年。这一举动遭到全国人民反对。梁启超发表《异哉所谓国体问题者》，孙中山、蔡锷等发起护国运动，武装反袁。袁世凯在众叛亲离中被迫取消帝制，复辟闹剧草草收场，仅仅当了83天皇帝。

3．张勋复辟

袁世凯死后，帝国主义列强纷纷扶植在华代理人，造成军阀割据、相互火并的局面。国民党人和南方地方势力支持继任大总统黎元洪，军阀政治集团支持以皖系军阀段祺瑞为代表的国务院，“府院之争”愈演愈烈，终于在对德参战问题上表面化了。张勋借口调停“府院之争”，带领“辫子军”入京。1917年7月1日，张勋、康有为等拥清废帝溥仪复辟。在孙中山、段祺瑞等各方势力的“讨逆”声中，溥仪再次退位，复辟丑剧仅上演了12天。

4．“贿选宪法”

段祺瑞以“再造共和”自居重新掌握北京政府，拒绝恢复《临时约法》，宣称“武力统一”中国。经过1920年直皖战争和1922年直奉战争，直系军阀重掌北京政府，恢复了黎元洪的总统职务。1923年6月，曹锟发动“北京政变”，贿赂众议院议员逼迫黎元洪辞职。曹锟以限制议员人身自由和高价贿赂的方式，软硬兼施，当选了总统，公布了《中华民国宪法》。这是中国宪法史上正式公布的第一部宪法，通称“贿选宪法”。

“贿选宪法”以《天坛宪草》为基础增删而成，从内容上看是一部较为完备的资产阶级民主类型的宪法，共13章141条。主要内容包括：一是规定国家体制。即“中华民国永远为统一民主国”，并特别规定，“国体不得为修正之议题”。二是改大总统集权制为责任内阁制。内阁由国会产生。三是关于国家结构形式。采取赋予地方较大自治权的单一国家制，并就中央权力与地方权力作了明确划分。然而，文本形式的完备，并不影响曹锟实际上实施军阀专制独裁统治，“其所为，与宪法若风马牛不相及”。毛泽东对此曾指出：“宪法，中国已有过了，曹锟不是颁布过宪法吗？但是民主自由在何处呢？”

回顾近代以来救亡图存的历史，“中国人向西方学得很不少，但是行不通，理想总是不能实现”，真是“山穷水尽诸路皆走不通”。清末的自强运动、改良运动未能取得成功。辛亥革命之后，照搬来的西方政治制度也没有成为救中国的良药。共和制、君主制的国体之争，多次引发战事乃至政权更迭；总统制、责任内阁制的政体之争，不断引发政治纷争乃至动乱。民国初年，总统、内阁更换如“走马灯”，城头不断变换“大王旗”，袁世凯、黎元洪、冯国璋、徐世昌、曹锟多位总统“你方唱罢我登场”，内阁更换了40多届，《临时约法》《天坛宪草》《袁记约法》《贿选宪法》等各种宪法文件次第推出。西式的选举、议会、政党乃至宪法都齐全了，中国依然是山河破碎、积贫积弱，列强依然在中国横行霸道、攫取利益，中国人民依然生活在苦难和屈辱之中。

对于1840年鸦片战争之后为了挽救民族危亡、实现民族振兴的这一段努力寻找、尝试适合国情的政治制度模式的历史，习近平总书记2014年9月5日在《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》中曾经一针见血地指出：“事实证明，不触动旧的社会根基的自强运动，各种名目的改良主义，旧式农民战争，资产阶级革命派领导的民主主义革命，照搬西方政治制度模式的各种方案，都不能完成中华民族救亡图存和反帝反封建的历史任务，都不能让中国的政局和社会稳定下来，也都谈不上为中国实现国家富强、人民幸福提供制度保障。”