四、法律限制：政府不能做什么

正如以下调查所揭示的，政府招募、奖励和使用线人的权力几乎没有什么法律限制。警方和检察官拥有广泛的自由裁量权，既可以豁免线人的犯罪行为，也可以宽大处理和施以奖励。他们还可以将被告人招募为线人以获取针对他人的信息，并将与被告人的合作关系隐藏在公开记录的背后。

一家联邦上诉法院曾短暂考虑过限制检察机关在使用线人方面的权力。1998年，在合众国诉辛格尔顿案（United States v. Singleton）中，政府承诺对拿破仑·道格拉斯（Napoleon Douglas）给予减少指控和其他量刑好处，以换取他指证索尼娅·辛格尔顿（Sonya Singleton）。第十巡回法庭合议庭认为，这些奖励基本上构成了对证人的贿赂，检察官不能在违反联邦反酬金法案（该法案禁止向证人提供“任何有价值的东西”）的情况下向证人支付报酬。但最终第十巡回法庭推翻了判决，认为这项反贿赂的规定不适用于检察官。^[69]

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然而，有些事情官方不能为之。例如，如果一名警察在许可令申请中谎报线人的报酬，就可能会使许可令无效。检察官明知利用说谎的线人定罪或者让线人作伪证以获取报酬的，法官可以驳回案件。^[70]然而，由于事后证明这些谎言极其困难，这些规则的实际效果十分有限。^[71]

此外，政府不能在使用线人时采取“极为离谱的政府行为”。^[72]虽然法院很少认定官方使用线人是离谱的，但在极端情况下偶尔会发生这种情况。例如，在合众国诉特威格案（United States v. Twigg）中，法院推翻了对涉嫌生产毒品罪的被告人的定罪，因为政府通过线人对被告人进行了十分彻底的陷害。线人向被告人提供了毒品的关键成分、制造地点和化学专业知识，所有这些涉案物资都是由政府在背后支付的。法官认为政府以这种方式推动犯罪行为的发生从根本上说对被告人是不公平的，正如法官所言，在线人出现之前，被告正在“合法且和平地处理自己的事情”。^[73]

与之相关的是禁止利用线人实施犯意诱发行为，即如果被告人一开始根本没有犯罪的倾向，执法部门就不能利用线人诱使被告人犯罪。然而，更常见的是，法院发现政府往往利用线人来促进、支持、协助和鼓励人们犯罪，并在犯罪行为发生后依然对这些人提起公诉。^[74]例如，联邦调查局利用海伦·米勒（Helen Miller）作为线人调查达雷尔·辛普森（Darrel Simpson），海伦·米勒是一名妓女、瘾君子和受加拿大指控的涉毒犯罪逃犯。在五个月的时间里，米勒为了获取对辛普森不利的证据，不仅与辛普森发生了性关系，还假意伪装成了他的女朋友。法院认为，警方所做的一系列行为——包括操纵米勒与辛普森发生带有欺骗性质的性关系、纵容米勒在担任线人期间继续非法吸毒及卖淫——都构成了“极为离谱的政府行为”。^[75]

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当政府以侵犯被告人权利的方式利用线人时，典型的补救措施是推翻对被告人判处的刑罚。被告人或其他人是否可以对政府提起民事诉讼则是需要另行探讨的问题。因为这取决于政府违法的性质以及政府行为是否可以免于起诉。

线人在与政府合作期间可能导致其他人受到伤害。虽然法院一直不愿将线人定性为政府雇员，^[76]但线人事实上在政府知情和默许下行事，完全有资格成为政府的代理人。因而，线人既应在宪法层面受到与其他官员相同的限制，也应由政府对他们的行为负责。^[77]然而，当事人不能要求政府起诉从事不法行为的线人，也无法起诉政府未能有效管理麾下线人。^[78]

一些线人活动的受害者根据联邦侵权赔偿法案起诉联邦政府，结果却各不相同。在奥斯特诉合众国案（Ostera v. United States）中，法院认为联邦调查局不必对其明知一名线人有暴力倾向却仍然释放他的行为承担责任。与此相反，在路易佐诉合众国案（Luizzo v. United States）中，法院判决政府应对下属线人参与的导致他人死亡的行动负责。^[79]

如果警方伤害线人或侵犯线人权利应当如何处理呢？其实，警方在一定条件下享有免于起诉的豁免权，这意味着如果“他们的行为没有违反明确的法定或宪法权利，且这些权利属于众所周知的常识”，^[80]他们就毋须承担责任。例如，警方对艾米·格普费特（Amy Gepfert）是否会被判刑一事撒谎，以迫使她为另一名嫌疑人口交。艾米·格普费特为了避免遭到涉毒犯罪的指控，遵从了警方的指令。但后来起诉警方强迫她口交。尽管法院发现警方确实使用了威胁和欺诈手段让格普费特发生性行为以至于可能侵犯了她的权利，但法院最终认为，由于法无明文规定，且不是警察必须掌握的常识，所以警方不能被起诉。^[81]法院还谨慎地指出，并不是所有的法律都会将包含威胁或欺诈因素的安排定性为非法，而且一般未禁止警方与想要免遭指控的嫌疑人开展与性有关、令人反感或其他危险的合作。^[82]同样，在舒勒诉合众国案（Shuler v. United States）中，法院认为，如果联邦调查局未能遵守自己保护线人的承诺，导致线人被联邦调查局泄露身份而遭枪击，受害人依然不能根据联邦侵权赔偿法向政府请求损害赔偿金。^[83]

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检察官绝对不会被起诉，更不可能被提起民事诉讼，因为检察官的决定或行为“与刑事诉讼程序密切相关”，比如就案件是否提起诉讼和提出何种指控，使用何种证据和哪些证人，以及提出何种理由，等等。在特定案件中故意使用虚假证据或说谎线人也包括在内，即使这会导致错误定罪。^[84]

然而，检察官所做的不仅仅是指控和起诉现有案件，还可以发起或指导侦查，选择潜在的目标或者与执法人员联手合作。法院认为，当检察官以行政手段或像侦查人员一样行事时，他们就放弃了对民事诉讼的绝对豁免权，并可能因在“刑事案件调查阶段向警方提供建议”或执行通常被认为是警察在调查行为时所做的事情而被起诉。^[85]

总而言之，虽然政府对线人的不当行为应当承担有限责任，但仍有部分理论认为，政府可能要对其部署线人的全部行为负责。