案例3 蔡某诉珠海市司法局不予受理司法考试成绩查询申请案

案情

上诉人（原审原告）：蔡某

被上诉人（原审被告）：珠海市司法局

被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府

2015年6月3日，司法部发布《司法部公告》（第154号）。2015年11月19日，《司法部国家司法考试办公室公告》（以下简称《公告》）发布，载明：“根据司法部《国家司法考试工作规则》，分数核查的范围包括试卷四和参加试卷一、试卷二、试卷三考试但无考试成绩的试卷。”蔡某参加了2015年的司法考试，并于当年11月26日向珠海市司法局提交《司法考试成绩查分申请》，要求核查其试卷一、试卷二、试卷三和试卷四的分数，并载明已查知四卷的分数依次为68分、66分、52分和74分，总分260分。申请查分的理由是：“本人去年的分数311分，经过一年的学习，不可能大幅度地降分；有考生试卷二57分，试卷四128分，本人对试卷四的评分体系以及客观公正性产生了合理怀疑。”同时，蔡某提出，如不予查分，请给出具体法律依据。

珠海市司法局收到蔡某的查分申请后，对其试卷四的查分申请按照程序处理完毕，并将复查的结果通过电子政务短信综合服务平台发送给蔡某。珠海市司法局对蔡某试卷一、试卷二、试卷三的查分申请，于2015年12月1日作出《不予受理告知书》，载明：根据《国家司法考试工作规则》第五十六条“对于计算机评阅的客观性试卷，不进行分数核查”和2015年《司法部国家司法考试办公室公告》中“分数核查范围包括试卷四和参加试卷一、试卷二、试卷三考试但无考试成绩的试卷”的规定，由于蔡某试卷一、试卷二、试卷三均有成绩，所以《司法考试成绩查分申请》中“现申请核对试卷一、试卷二、试卷三分数”的要求，不符合《国家司法考试工作规则》和2015年《公告》的相关规定，珠海市司法局对蔡某的申请不予受理。同时，告知蔡某有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。珠海市司法局于2015年12月1日向蔡某送达了《不予受理告知书》。

蔡某对珠海市司法局的《不予受理告知书》表示不服，于2015年12月1日向珠海市人民政府提交了行政复议申请书，请求撤销《不予受理告知书》，并责令珠海市司法局为蔡某核查司法考试各卷的分数。珠海市人民政府依法受理蔡某的行政复议申请后，于2016年1月26日作出珠府行复（2015）379号《行政复议决定书》，维持了珠海市司法局作出的《不予受理告知书》。蔡某不服该复议决定，提起行政诉讼，请求如下：（1）撤销珠海市司法局作出的《不予受理告知书》；（2）撤销珠海市人民政府作出的珠府行复（2015）379号行政复议决定书；（3）对司法部的《国家司法考试工作规则》进行附带审查，并向司法部提出司法建议；（4）对司法部的2015年《公告》进行附带审查，并向司法部提出司法建议。

审理

诉讼中，一审法院去函司法部，调查以下事项：一是《国家司法考试工作规则》（司法通〔2008〕143号）是否属于规章；二是《国家司法考试工作规则》第五十六条第一款规定“对于计算机评阅的客观性试卷，不进行分数核查；但因客观性试卷无成绩时，提出的分数核查申请，应当受理”，制定该条款的目的、依据及理由。司法部于2016年4月26日复函称：（1）《国家司法考试工作规则》（司法通〔2008〕143号）不属于规章，属于司法部规范性文件；（2）国家司法考试前三卷是客观卷，标准答案是唯一的、排他的，并采用机器阅卷。因此，对前三卷不进行分数核查。但对于参加了年度考试的考生，若出现前三卷成绩为零分或缺考的特殊情形，如考生申请分数核查，考试机构应依照规定程序受理并予以核查。

最终，一审法院认为，本案争议的焦点是《不予受理告知书》的法律适用是否正确。最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合发布的《国家司法考试实施办法》（司发〔2008〕11号，以下简称《实施办法》）第五条规定：“国家司法考试由司法部负责实施。”第十二条第二款规定：“国家司法考试的报名、考场设置、考试纪律、命题、监考、评卷等考务工作的规则，由司法部依据本办法规定。”《国家司法考试工作规则》（司发通〔2008〕143号）系司法部作为国家司法考试的法定授权的主管和实施机关，依据《实施办法》第十二条第二款的授权制定的规范性文件，并未与《实施办法》相抵触。《国家司法考试工作规则》第五十五条第一款规定：“设区的市级、直辖市的区（县）或者直辖市司法行政机关应当自考试成绩公布之日起十五日内受理应试人员的分数核查申请。分数核查申请超过规定期限的，不予受理。”第五十六条规定：“对于计算机评阅的客观性试卷，不进行分数核查；但因客观性试卷无成绩时，提出的分数核查申请，应当受理。”进而，2015年的《公告》依据《实施办法》和《国家司法考试工作规则》的规定公告分数核查的范围：“分数核查的范围包括试卷四和参加试卷一、试卷二、试卷三但无考试成绩的试卷。”蔡某参加2015年的国家司法考试，因其试卷一、试卷二、试卷三均有成绩，珠海市司法局对其查询试卷一、试卷二、试卷三分数的申请作出《不予受理告知书》的行政行为认定事实清楚，符合《国家司法考试工作规则》和《公告》的规定。蔡某认为珠海市司法局的《不予受理告知书》和被告珠海市人民政府的《行政复议决定书》违反了《行政许可法》第五条“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”，剥夺了蔡某的救济权；违反了《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2014〕10号）中“要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”的规定；违反了《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》中关于深入推进依法行政，加快建设法治政府的相关规定；违反了《国家司法考试工作规则》第五条之程序严谨的规定；司法部的《国家司法考试工作规则》和《公告》不让考生核查试卷一、试卷二、试卷三分数之规定违反了国家法律、法规和国务院规范性文件的规定，违反了有权利必有救济的原则。因蔡某未能提供证据证明其上述主张，法院对其辩解依法不予采纳。

同时，司法部的《国家司法考试工作规则》和《公告》合法、有效、合理、适当。第一，司法部具有制定两份规范性文件的法定职权。《实施办法》第十二条第二款规定：“国家司法考试的报名、考场设置、考试纪律、命题、监考、评卷等考务工作的规则，由司法部依据本办法规定。”故司法部系国家司法考试的法定授权的主管和实施机关，有权依据上述规定对“国家司法考试的报名、考场设置、考试纪律、命题、监考、评卷等考务工作的规则”作出细化规定。第二，两规范性文件的内容与上位法的规定并不抵触。在法律、法规和规章对“国家司法考试的报名、考场设置、考试纪律、命题、监考、评卷等考务工作的规则”未作明确规定的情况下，司法部依据《实施办法》的授权对司法考试的工作规则作出细化规定，与上位法的规定并不冲突，且涉及国家司法考试工作规则方面的规定并不属于《立法法》规定的法律、法规和规章的保留事项。因此，上述两份规范性文件合法、有效。第三，两份规范性文件对查询分数的规定合理、适当。《国家司法考试工作规则》第五十六条规定：“对于计算机评阅的客观性试卷，不进行分数核查；但因客观性试卷无成绩时，提出的分数核查申请，应当受理。”《公告》中亦明确“分数核查的范围包括试卷四和参加试卷一、试卷二、试卷三但无考试成绩的试卷”。因国家司法考试前三卷是客观卷，标准答案是唯一的、排他的，并采用机器阅卷。因此，对前三卷有成绩的不进行分数核查。但对于出现前三卷成绩为零分或缺考的特殊情形，如考生申请分数核查，考试机构应依照上述规定程序受理，并予以核查。

综上，一审法院认为，珠海市司法局作出的《不予受理告知书》事实清楚，证据确凿，依据充分；珠海市人民政府作出的珠府行复〔2015〕379号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法；司法部《国家司法考试工作规则》（司发通〔2008〕143号）和2015年11月19日发布的《国家司法考试办公室公告》合法、有效、合理、适当。判决驳回蔡某的诉讼请求。

蔡某不服一审判决，提出上诉称：一审法院程序明显违法，适用法律错误。一审法院在开庭传票上，没有出现代理审判员吴某某，却出现在行政判决书上，没有书面告知其合议庭组成人员的变动。被诉两个文件不让考生复查卷一、卷二、卷三分数的规定和二被上诉人不让蔡某进行全面复查的具体行政行为，明显违反了《宪法》第五条和第二十七条、《行政许可法》第五条以及《全面推进依法行政实施纲要》关于依法行政的基本要求，还违反了《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》关于深入推进依法行政、加快建设法治政府的相关规定，以及以公开为常态、不公开为例外的原则。一审不认定被诉行政行为违法，反而驳回蔡某的诉讼请求，实属错判。此外，蔡某缴纳了考试费，享有核对、核查分数的权利。故请求撤销原审判决，支持其在一审中提出的四项请求。

珠海市司法局答辩称：答辩人具有组织实施国家统一司法考试工作的法定职权，作出的《不予受理告知书》所依据的事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；司法部发布的《国家司法考试工作规则》和2015年发布的《公告》合法有效，而且两份文件对查询分数的规定是合理、适当的，应予适用。请求维持一审判决。珠海市政府未提交书面答辩状，在二审法庭调查中称：根据被诉的两个文件，考生有渠道对其分数进行核实，相关规定保障了考生的参与权和知情权，没有违反上位法，是合法有效的。

另外，二审法院查明，一审法院于2016年3月1日向蔡某发出的《行政诉讼合议庭组成人员及书记员通知书》中告知，代理审判员程某担任审判长，与代理审判员吴某某、人民陪审员李某组成合议庭。2016年4月14日开庭笔录记载，在审判人员询问“原定合议庭组成人员程某因其他工作安排，现变更为吴某某，双方是否清楚”后，蔡某回答说：“清楚，无异议。”

二审法院认为，珠海市司法局依法具有开展司法考试考务工作职权；一审判决就《国家司法考试工作规则》合法、有效、合理、适当所作评述和行政复议程序合法之认定，均符合司法审查要求。依照《行政诉讼法》第八十七条关于全面审查的原则，二审还需审查的是《不予受理告知书》适用法律与《公告》关联的内容。对此，二审法院认为，案涉关于分数核查范围的公告内容不符合规范性文件的本质特征，不可诉。具体来说，《国家司法考试工作规则》第五十六条规定：“对于计算机评阅的客观性试卷，不进行分数核查；但因客观性试卷无成绩时，提出的分数核查申请，应当受理。”《公告》关于分数核查范围的公告内容，虽然也涉及考生的权利与义务，且具有普遍约束力，但是，其内容是重述《国家司法考试工作规则》第五十六条规定之内容，充其量是对《国家司法考试工作规则》第五十六条规定适用之说明。换言之，《公告》关于分数核查范围的内容，是对成绩查询与核查工作的具体部署，相对《国家司法考试工作规则》第五十六条规定而言，并未减损考生权利、增设考生义务。故此，关于分数核查范围的公告内容对考生合法权益明显不产生实际影响，因而不可诉，蔡某关于附带审查2015年《公告》的起诉应予驳回。一审法院未就案涉关于分数核查范围的公告内容是否属于规范性文件予以识别，经实体审理后亦未支持蔡某的诉讼请求，因此二审无必要裁定驳回蔡某关于附带审查《公告》的起诉。综上，判决驳回上诉，维持原判。

评析

本案主要涉及以下三个法律问题：

一、《国家司法考试工作规则》和司法部2015年发布的《公告》规定的分数核查范围是否合规？

笔者赞同法院的观点，认为《国家司法考试工作规则》和司法部2015年发布的《公告》是合法、有效、合理、适当的。理由如下：第一，司法部具有制定两规范性文件的法定职权。《实施办法》第十二条第二款规定：“国家司法考试的报名、考场设置、考试纪律、命题、监考、评卷等考务工作的规则，由司法部依据本办法规定。”故司法部系国家司法考试的法定授权的主管和实施机关，有权依据上述规定对“国家司法考试的报名、考场设置、考试纪律、命题、监考、评卷等考务工作的规则”作出细化规定。第二，两份文件的内容与上位法的规定并不抵触。在法律、法规和规章对“国家司法考试的报名、考场设置、考试纪律、命题、监考、评卷等考务工作的规则”未作明确规定的情况下，且涉及国家司法考试工作规则方面的规定并不属于《立法法》规定的法律、法规和规章的保留事项，司法部可以依据《实施办法》的授权对国家司法考试工作规则作出细化规定。第三，两份规范性文件对查询分数的规定合理、适当。《国家司法考试工作规则》第五十六条规定：“对于计算机评阅的客观性试卷，不进行分数核查；但因客观性试卷无成绩时，提出的分数核查申请，应当受理。”《公告》中亦明确“分数核查的范围包括试卷四和参加试卷一、试卷二、试卷三但无考试成绩的试卷”。因国家司法考试前三卷是客观卷，标准答案是唯一的、排他的，并采用机器阅卷。因此，对前三卷有成绩的不进行分数核查。但对于出现前三卷成绩为零分或缺考的特殊情形，如考生申请分数核查，考试机构应依照上述规定程序受理，并予以核查。综上，基于司法部的职权行为，《国家司法考试工作规则》和《公告》在未违反上位法和上位行政规范性文件的前提下，对具体工作作出细化规定，可以被认定为合法、有效的文件。

二、如何识别行政规范性文件？

对于如何识别行政规范性文件，可以参照《浙江省人民政府法制办公室关于认定行政规范性文件的指导意见》，从以下三个方面进行把握：

第一，识别“行政性”，宜从文件的制定主体、文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据等方面把握。

第二，识别“外部性”，宜从文件调整对象是否属于行政机关、财政拨款的单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织等方面把握。调整对象不是指行政规范性文件发布的对象，而是指行政规范性文件中管理内容涉及的对象。

第三，识别“规范性”，宜从“一定时期内反复适用”“普遍约束力”“涉及权利义务”等方面把握。“一定时期”包括几天、几个月或者几年；“反复适用性”是指文件作出的规定，自实施之日起的一个时间段内，对同类事项可多次适用；“普遍约束力”是指行政规范性文件的内容适用于不确定的公民、法人或者其他组织；“涉及权利义务”的内容，主要是指直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性事项，以及相应的权利义务或者责任。

三、2015年《公告》是否可诉？

本案中，二审法院认为，2015年《公告》的内容不符合规范性文件的本质特征，不可诉。理由在于，《国家司法考试工作规则》第五十六条规定：“对于计算机评阅的客观性试卷，不进行分数核查；但因客观性试卷无成绩时，提出的分数核查申请，应当受理。”《公告》关于分数核查范围的公告内容，虽然也涉及考生的权利与义务，且具有普遍约束力，但是，其内容是重述《国家司法考试工作规则》第五十六条规定之内容，充其量是对《国家司法考试工作规则》第五十六条规定适用之说明。换言之，《公告》关于分数核查范围的公告内容，是对成绩查询与核查工作的具体部署，相对《国家司法考试工作规则》第五十六条规定而言，并未减损考生权利、增设考生义务。故此，关于分数核查范围的公告内容对考生合法权益明显不产生实际影响，因而不可诉，不具有附带性审查的意义。

笔者认为，二审法院的观点值得商榷。一方面，从法律效果角度看，规范性文件可以被划分为创制性文件、解释性文件、指导性文件和告知性文件。其中，告知性文件的目的是“告知相对人或下级行政主体需要知道的事项，而并未设定、变更、消灭或确认权利义务”。也就是说，前文所述规范性文件应当“涉及权利义务”的内容，只是强调作为规范性文件，其内容必须与权利义务相关；至于其对权利义务的影响样态——如，与其上位法相比，对权利义务有所增减，或权利义务未发生任何变化——并不影响它成为规范性文件。进言之，行政机关可以通过直接复述上位法规范的方式，将上位法即将在特定的时间、空间产生的法律效果告知行政相对人，即以履行“通知职责”为目的制定规范性文件。本案中，2015年《公告》关于分数核查范围的公告内容，是司法部将成绩查询与核查工作的具体部署情况告知给行政相对人的一种方式，就属于告知性文件。另一方面，根据《行政诉讼法》（2014年）第十三条和第五十三条的规定，公民、法人和其他组织不能对规范性文件直接提起行政诉讼，但可在对行政行为提起行政诉讼的同时，一并请求对作为该行政行为依据的规范性文件进行附带审查。可见，在行政诉讼中，规范性文件“不可单独诉”“不可脱离诉”。本案中，蔡某不能对2015年《公告》直接提起行政诉讼，但若该《公告》是珠海市司法局作出《不予受理告知书》的依据，那么蔡某在对珠海市司法局作出的《不予受理告知书》提起行政诉讼的同时，就有权对《公告》申请附带审查。

（撰稿人：赵玮 严斌）