牢固树立“四个意识”，着力防控各类风险

张建

摘要：新时代面临新风险、新挑战，必须牢固树立公共安全“四个意识”——发展意识、风险意识、情景意识、危机意识，切实把牢风险防控“三个关口”——事前防范、事中控制、事后改变，进而构建新的安全观，有效防范和化解各类重大风险，确保经济社会健康平稳发展。

关键词：风险防控；公共安全；风险管理；应急管理；危机管理

一、引言

新时代面临新风险、新挑战，同时意味着需要新的能力。2015年5月29日，习近平总书记在主持中共中央政治局集体学习时用“两个事关”强调了公共安全的重要性：“公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。要牢固树立安全发展理念，自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，扎实做好公共安全工作，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网。”

2016年12月29日，国务院《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》也提出防灾减灾“三个转变”，即努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向应对综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。

从世界范围看，联合国开发计划署曾有数据显示：每投入1美元到防灾减灾工作，在灾害发生时将减少7美元的损失。“减灾工作就像是在悬崖边上装上围栏，而不是在悬崖下面备好救护车。”从传统风险到非传统风险、从传统应急管理到现代应急管理，无论是现实还是理念，都正在转变。

新时代、新形势，不仅呼唤新的发展观、改革观，同时还需要新的安全观。习近平总书记指出，增强忧患意识、做到居安思危，是我们治党治国必须始终坚持的一个重大原则。我们党要巩固执政地位，要团结带领人民坚持和发展中国特色社会主义，保证国家安全。安全和发展是一体之两翼、驱动之双轮。

2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话，进一步强调：“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。”这是告诫我们各级领导干部，面对各个领域、各种类型重大风险，事先防范、事中应对和事后变革同样重要。

为有效防范各类风险，必须牢固树立公共安全的“四个意识”：发展意识、风险意识、情景意识、危机意识；要切实把牢风险防控“三个关口”——“事前防范”风险管理、“事中控制”应急管理以及“事后改变”危机管理。新时代要用新的安全观确保经济持续健康发展和社会大局稳定，为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强保障。

二、树立“四个意识”，有效维护安全

（一）树立发展意识：全面、正确地看待当今中国社会发展现实

英国学者安格斯·麦迪森认为，一个国家的经济总量在世界总量中的比例大幅度变化往往是其兴衰强弱的重要表现。中国改革开放40多年的变迁，GDP（国内生产总值）从1978年的3650亿元迅速增至2018年的90.03万亿元（国家统计局2019年1月21日公布数据）。我国在取得巨大发展成就的同时，也面临发展带来的日益严重的问题。2015年10月29日，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上说：“过去，我们常常以为，一些矛盾和问题是由于经济发展水平低、老百姓收入少造成的，等经济发展水平提高了、老百姓生活好起来了，社会矛盾和问题就会减少。现在看来，不发展有不发展的问题，发展起来有发展起来的问题，而发展起来后出现的问题并不比发展起来前少，甚至更多更复杂了。”

“时空压缩”理论是20世纪80年代末美国著名的现代化研究代表人物戴维·哈维在《后现代状况》一书中提出的概念，其核心内涵就是：“发展中国家由于实行赶超战略和跨越式发展，会在比较短的时间里走过发达国家在很长历史时期里走过的路程，相对于发达国家而言，似乎时间和空间都被压缩了。”中国用一代人的时间完成了发达国家几代人完成的任务，这是“时空压缩”的正面效应。同时，也把西方发达国家近300年时间中不同阶段产生的问题以复合、压缩的形式集中到了同一时空中，使矛盾和问题表现得较尖锐和严峻。这是“时空压缩”的负面效应。40

中国正处于“风险社会”阶段。风险社会理论的提出者德国社会学家乌尔里希·贝克早在1986年就在其著作《风险社会》一书中指出：风险社会与工业社会的最大区别在于，后者的动力机制是基于财富分配的社会不平等，而前者的动力机制则是面临社会风险威胁的一种共同的恐惧感。

2015年10月29日，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上指出：“今后五年，可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期。我们面临的重大风险，既包括国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险，也包括国际经济、政治、军事风险等。如果发生重大风险又扛不住，国家安全就可能面临重大威胁，全面建成小康社会进程就可能被迫中断。”

（二）树立风险意识：关口前移“治未病”，着力消除各类风险隐患

2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上引用《三国志·吴书·吕蒙传》中的名言“明者防祸于未萌，智者图患于将来”，并指出“我们必须积极主动、未雨绸缪，见微知著、防微杜渐，下好先手棋，打好主动仗，做好应对任何形式的矛盾风险挑战的准备”。

现代应急管理相较于传统应急管理，在理念上有较大进步。传统应急管理注重“事中”控制，现代应急管理要求“关口”前移，提前做好风险防控。

从现实许多典型案例中我们分析发现，一般而言，事态升级分为“五阶段”：第一阶段，隐患；第二阶段，苗头；第三阶段，个案；第四阶段，事件；第五阶段，危机。我们往往在“苗头”和“个案”阶段把“小事拖大”，又在“事件”和“危机”阶段把“大事拖炸”，直到一发不可收拾。相对于事态升级周期，事态控制的策略也应分“五步走”：第一步，预防；第二步，消除；第三步，控制；第四步，处置；第五步，应对。“预防”和“消除”是为了“尽量不出事”，“控制”是为了“尽量出小事”，“处置”是为了“大事变小事”，“应对”则是争取“坏事变好事”。

然而，现实的情况却是前两阶段即“预防”和“消除”阶段往往被忽视，风险管理宜“早”（早发现、早报告、早处置），宜“细”（注重细节、防微杜渐）的基本原则被遗忘，“小事”终酿成“大祸”。发生于2015年元旦的“上海外滩踩踏事件”就是一个典型个案。上海市政府联合调查组调查认定：“这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。”调查组的结论是：“对事发当晚外滩风景区特别是陈毅广场人员聚集的情况，黄浦区政府和相关部门领导思想麻痹，严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所可能存在的大量人员聚集风险未做评估，预防和应对准备严重缺失，事发当晚预警不力、应对措施不当，是这起拥挤踩踏事件发生的主要原因。”教训十分深刻。

（三）建立情景意识：提高突发事件应对的针对性、操作性和科学性

在行为层面，传统应急管理强调响应，现代应急管理强调准备。有效响应的基础是准备，“有备无患”。危机管理领域的学者把这称为从“应对危机”到“管理危机”。

所谓“情景构建”是在事故发生之前，以一个风险刻画成的事件引导我们做好准备工作。情景构建是以事件为核心的应急准备，它要描述：我们的主要威胁是什么？它的基本演化规律是什么？应对的主要困难是什么？最坏的结果是什么？对政府和老百姓有什么样的响应建议？

加强以情景构建为核心的应急准备，其目的至少有三点：一是增强应急准备的针对性——明确目标，“建立应急准备的假想敌”；二是增强应急响应的操作性——配备资源，“建立和保持与风险相匹配的能力”；三是增强应急决策的科学性——建立规范，“将对风险的想象力制度化”。

“情景构建”的精髓是底线思维，即习近平同志反复讲的：“要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。”

（四）树立危机意识：提高舆情应对能力

著名的危机管理学者罗森塔尔给危机所下的经典定义是：“危机是指对组织的基本价值和行为准则产生威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的突发性事件。”危机事件有几大特征：一是具有突发性和紧急性；二是具有高度不确定性，易产生连锁反应；三是其影响具有一定的社会性，组织的价值观和行为准则受质疑；四是需要非程序化决策和大量人工判断，信息有限、资源有限、时间有限，需要迅速从正常状态转到紧急状态。

有一个著名的公式：核心事件+舆论反应＝危机。就是说，如果沟通不畅，在舆论的推动下，“事件”往往就会演化成“危机”。因此，荷兰危机管理学者伯恩在其《危机管理政治学：压力之下的公共领导能力》一书中将“沟通”作为危机管理的关键任务之一。

当下中国，自媒体已成为网络传播最活跃的主体和新兴舆论场。据中国互联网络信息中心的统计，截至2018年6月30日，我国网民规模达8.02亿，互联网普及率为57.7%。有一个奇特的现象，数量排在前三位的网民分别是中学生、个体户或自由职业者、企业的管理人员和一般职员。党政机关事业单位领导干部则上网最少，且上网人数还在持续减少。

2016年4月20日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会发表重要讲话：“各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切、解疑释惑。”

在新媒体时代，舆情应对需线上、线下同时进行，而更重要的是做好线下的工作。通常有三种情况和做法：

（1）舆论是真实的，如果错在自身，坦诚承认，努力改正。

（2）舆论是偏颇的，将真实情况传播出去，消除误会，赢得理解。

（3）舆论是别有用心的，及时揭露，予以回击。

新媒体时代要求领导干部具有媒介素养。那么，什么是媒介素养？42

（1）媒介素养是一种“知识”——对媒体特点的了解和对媒体信息的理解。

（2）媒介素养是一种“态度”——对媒体信息及其影响的判断与评估。

（3）媒介素养的最高境界是一种“实践”——对媒体信息的反应能力及利用大众传媒发展自己的能力，学会应用媒体传播自己。

2016年2月19日，习近平总书记主持召开党的新闻舆论工作座谈会并讲话，强调领导干部要增强同媒体打交道的能力，要“善于运用媒体宣讲政策主张、了解社情民意、发现矛盾问题、引导社会情绪、动员人民群众、推动实际工作”。

三、把好“三个关口”，着力防控风险

（一）“防范关”：风险管理

风险管理就是降低发生概率。有一个简单的公式：

这个公式告诉我们，风险管理的目标可以通过三条途径实现：消除危害——解决问题，降低脆弱性——纠正毛病，提高能力——做好准备，从而最终实现管理的目标——降低风险概率。

航空安全领域构建的“瑞士奶酪模型”运用的是形象比喻：安全系统好比一摞瑞士奶酪，每个层面都有漏洞；而不安全因素就像一个不间断的光源，当刚好能透过所有这些漏洞时，事故就会发生。从另一个角度理解：“风险”若要变成“事故”也并不简单，它是由多种因素诱发而形成的，我们哪怕堵住其中任何一个漏洞，“事故”都有可能不会发生。

因此，习近平总书记在党的十八届六中全会第二次全体会议上语重心长地说：“维护公共安全是个细致活和实在活，千万不能掉以轻心。要深入开展安全隐患排查整治，全面抓好安全生产责任制，从源头治起、从细处抓起、从短板补起，筑牢防线，守住底线，不放过任何一个漏洞，不丢掉任何一个盲点，不留下任何一个隐患。”

那么，风险管理有哪些基本的方法可遵循呢？这里介绍“风险管理三方法”。

第一，风险因素“4M”：有四种最常见的诱发风险因素。人（Man），占到58%；物（Machine），占到15.1%；环境（Medium），占到1.7%；管理（Management）占到25.2%。从中可以看出，“人”和“管理”两项因素占到了风险诱发的83%以上，加强管理、提升能力之重要性由此可见一斑。

第二，风险识别“5W”：有五条感知风险的途径。何时（When），可能在什么时候发生；何地（Where），可能在哪里发生；何种（What），有可能发生哪些危险；为何（Why），为什么会发生；如何（How），会带来哪些后果。可以以此为指向全面感知潜在的和显现的风险。

第三，风险处理“4T”：有四种处置风险的方式。保留（Risk Tolerate），对发生概率较低、不利后果轻微的风险，宜采用保留的方式；减缓（Risk Treat ment），对发生概率较高、不利后果轻微的风险，宜采用减缓的方式；规避（Risk Terminate），对发生概率较高且不利后果非常严重的风险，宜采用规避的方式（如彻底消除）；转移（Risk Transfer），对发生概率低但不利后果严重的风险，宜采用转移的方式（如购置保险）。

（二）“控制关”：应急管理

应急管理是对正在发生的事件进行控制。我们可以快速反应，有效应对，并最终控制事态发展、降低灾害损失。

“机会之窗”（Opportunity Window），指对事件发展干预的最佳时期，2001年由美国伯克利加州大学经济学博士陈云先生首先提出。突发事件的干预机会往往稍纵即逝。例如“上海外滩踩踏事件”中，人群聚集的过程是分阶段的、渐进的，大致经历了“走得慢→走不动→退不出去→失去控制→发生意外”的环节。如果现场管理者在“走得慢”的环节果断介入，悲剧本有可能避免。因此，突发事件应急管理中，“先期处置”与“事态控制”非常重要。

先期处置是指在突发事件发生初期，责任人（部门）在上报信息的同时，根据职责和规定的权限启动相关应急预案（响应），及时、有效地采取必要措施控制事态的行动。先期处置行动依次有人员疏散、灾情上报、伤员救治、危险区隔离、现场监测以及可能的其他措施。

事态控制是指通过人为干预，改变事件进程或减小事件影响的行动过程。要注意的是，不能只注重针对事件进程的对抗性行动，而忽略减小事件影响的行动。如对山火、恐袭等事件，先期处置阶段应注重减小后果，避免一味追求改变进程而采取对抗行动，从而造成重大损失。

2010年12月5日，四川甘孜州道孚县发生草原火灾，扑火的战士和群众被火灾围困在沟中，造成15名甘孜军分区某部战士、5名群众、2名林业职工共22人遇难。1972年内蒙古锡林郭勒盟草原火灾，也是类似的悲剧，69名知青在这场灾难中丧生。痛定思痛，在事件响应过程中一味强调改变事件进程而忽略了减小事件影响，是教训之一。

（三）“改变关”：危机管理

危机管理就是对事件后果的改变。我们可以解决问题，总结经验教训，改进方法、改革制度、改善形象，化“危”为“机”。

著名的危机管理专家诺曼·奥古斯丁认为：“从社会政治的角度看，公共危机正好是社会和政治变革的契机，抓住这种机会，积极变革，便能从危机中获利。”

危机的“机会”蕴涵在学习与变革中。首先是学习。危机的经历为组织和领导者提供了大量的可供研究的经验和汲取的教训。其次是变革。把这些经验和教训应用于组织的实践、政策和法律，推进组织积极变革和成长，便是危机中最大的“获益”。

结束语

习近平总书记于2019年1月21日在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上强调，防范化解重大风险，是各级党委、政府和领导干部的政治职责，大家要坚持守土有责、守土尽责，把防范化解重大风险工作做实做细做好。在对各领域存在的重大风险做出深刻分析基础上，习近平总书记对风险防范提出了明确要求：“既要高度警惕‘黑天鹅’事件，也要防范‘灰犀牛’事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。”

迈进新时代，面对新挑战，让我们在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，坚持底线思维，牢固树立公共安全“四个意识”，切实把牢风险防控“三个关口”，有效地防范和化解各类重大风险，确保经济社会健康平稳发展。

参考文献：

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［2］习近平．习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上的讲话［EB/OL］.（2019－01－21）［2019－12－13］. http://www.gov.cn/xinwen/2019－01/21/content＿5359898.htm.

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