第一章 导论

第一节 研究背景及意义

一 研究背景

养老保险发展不平衡不充分成为影响人民日益增长的美好老年生活需要的主要障碍、城镇企业职工养老保险制度的改革、城乡居民养老保险制度的建立，以及公共财政理念的出现成为本书的研究背景。

中国特色社会主义进入新时代，新时代的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对于养老保险制度而言，养老保险制度发展不平衡不充分影响人民美好生活需要的满足。其中，养老保险制度发展不平衡主要表现在不同项目间、城乡间与地区间的不平衡，这制约了老年群体养老方面的需求。因而，构建项目均衡型、城乡均衡型、地区均衡型的养老保险制度就成为新时代养老保险制度发展与完善的重要方向与目标，为了实现这一目标，需要对养老保险制度政府财政责任差异进行改革。

城镇企业职工养老保险制度的改革。[1]20世纪中后期，伴随着医疗条件改善、生活水平提高，人口预期寿命延长，人口老龄化问题逐渐凸显。1982—2000年，中国65岁以上人口占总人口比重由4.4%上升到7%，老年人口赡养比由8%上升到9.9%。[2]人口老龄化问题促使中国积极进行养老保险制度的改革。与此同时，西方国家养老保险制度改革，尤其是个人账户制度对中国产生了极大影响。在此背景下，中国开始探索城镇企业职工养老保险制度的改革。1997年，政府统一了1995年实施的两套养老保险制度方案，在全国范围内建立了统一的城镇企业职工养老保险制度，改革后城镇企业职工养老保险制度由传统的现收现付制向部分积累制转变。制度转型使得养老保险责任关系发生较大变化。传统制度下的责权关系开始向新型责权关系转变，养老保险制度中政府、企业和个人责任进行重构，政府财政责任的主导地位让位于企业和个人。同时，在现收现付制向部分积累制的转型中，因为缺乏科学合理的财政责任机制，导致养老保险个人账户长期空账运行，政府财政关系更为复杂，养老保险历史债务、转轨成本与政府财政责任联系起来。这种变化使得开展对养老保险政府财政责任的研究很有必要。

城乡居民养老保险制度的建立。随着人口老龄化、劳动者（包括城镇企业职工和机关事业单位工作人员）养老保险制度的建立、家庭结构的变化，非劳动者养老保险制度的建立成为社会保障发展中的重点。2009年和2011年，中国分别针对农村居民和城镇居民建立了新型农村社会养老保险制度和城镇居民养老保险制度。2014年，两项针对城乡居民的养老保险制度进行统一。城乡居民养老保险制度建立后，中国形成了针对劳动者和非劳动者的养老保险制度体系，实现了养老保险制度对所有社会成员的制度全覆盖。在城乡居民养老保险制度的发展中，一种新型养老保险制度政府财政责任模式逐渐形成。这种模式既不同于城镇企业职工养老保险制度政府财政责任模式，也不同于机关事业单位养老保险制度政府财政责任模式，这使中国养老保险制度政府财政责任机制更加复杂化。不同养老保险制度政府财政责任的存在和发展有其内在的生成和发展逻辑，客观上促使理论界展开养老保险制度政府财政责任的比较研究。

公共财政理念的出现。2003年，政府提出了以人为本的科学发展观。2006年，政府通过颁布《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，积极倡导和谐社会理念。2017年，十九大报告中提出以人民为中心的发展理念。与执政理念的转变相适应，政府职能逐渐向社会管理与公共服务职能转变，这与传统的以经济职能为主导相区别。[3]在政府职能转变的背景下，中国财政支出理念也发生了变化。1998年以来，公共财政理念成为指导中国财政体制发展的重要理念。公共财政理念注重对社会保障的财政支出，注重对民生的投入。在公共财政理念的指导下，中国财政社会保障支出不断增加。1998—2017年，中国社会保障财政支出由595.63亿元增加到24611.68亿元。[4]公共财政理念促使中国增加养老保险制度财政支出，然而，养老保险政府财政支出方式、支出的预算机制、支出的效果及支出的公平性究竟发生了什么样的变化，这种变化是否符合养老保险制度的内在机制。这些问题促使开展养老保险制度政府财政责任差异的研究显得尤为必要。

二 研究意义

第一，提出中国养老保险制度政府财政责任差异的命题，弥补现有研究缺陷。从已有研究成果来看，学术界提出的养老保险制度政府财政责任改革路径多是围绕某一种养老保险制度项目，而非不同养老保险制度项目比较视野下的综合改革研究，对不同养老保险制度政府财政责任差异及其改革研究较少。本书较为全面地透视了中国现有养老保险制度政府财政责任的差异，提出养老保险制度政府财政责任差异的命题，有助于厘清中国养老保险制度政府财政责任模式、财政责任规模的地区差异和城乡差异，有助于探讨中国养老保险制度政府财政责任差异的原因和影响，有助于分析西方国家养老保险制度政府财政责任差异的形成原因及其改革经验，弥补了已有研究的缺陷，并对后续研究指明方向。

第二，为中国养老保险制度政府财政责任改革路径提供理论支持。中国养老保险制度发展遵循“制度建立—制度扩面—制度责权关系调整”的演变路径。进入新时代，制度责权关系调整成为中国养老保险制度发展面临的重大问题，财政责任调整则成为责权关系调整中的核心。新时代中国养老保险制度政府财政责任路径选择需要科学理论的指导，养老保险制度政府财政责任差异改革目标、思路与措施构成了指导中国养老保险制度政府财政责任差异改革的蓝图，是理论上的探索与创新。

第三，为中国养老保险制度改革与完善提供路径选择。养老保险制度政府财政责任差异的改革路径不仅是现阶段的关键问题，而且是优化养老保险制度运行的必需之策，本书有助于中国探索建立科学、合理的养老保险制度政府财政责任机制，促进养老保险制度政府财政责任差异的改革，推动政府财政资源在养老保险制度中的合理分配、公平分配，对实务部门选择合适的改革路径提供借鉴。