第四节环境警察制度的核心——环境警察权_现代环境警察制度研究-QQ阅读男生科幻网

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第四节环境警察制度的核心——环境警察权

一环境警察权的概念及构成要素

环境警察权，是指环境警察执行有关环境保护法律规范，制止、惩罚环境违法行为，侦查、打击破坏环境资源保护的犯罪行为的权力。环境警察权的来源方式包括权力设定、内部分配、行政授权、委托等。它是警察权的组成部分，具有行政和刑事双重属性。就其构成要素来看，包括：

（1）环境警察权的主体。是指权力的享有者、行使者，即能够以自己的名义执行法律、命令，从事打击环境违法犯罪的警务活动，并承担相应法律责任的组织。在我国环境警察权的主体是公安机关。有的国家环境警察权的行使主体不限于警察机关。

（2）环境警察权的客体。即环境警察权作用的对象。是指环境保卫关系中的相对一方，包括企事业单位、自然人等。

（3）环境警察权的实施方式。基于环境安全保卫关系的需要，环境警察权既包含有行政执法权，也包含刑事侦查权。在实施方式上包括通过制定立法、规则，实施强制措施、处罚，侦查环境犯罪行为等。

需要明确的是，环境警察权与环境监管权是不同的。环境监管权是环境行政主管部门以及其他具有生态系统要素管理职能的政府部门，在各自资源管理权限范围内行使的以环境保护为直接目的的，对环境与资源进行监督管理的职权的总称。其权力的性质为行政性。环境警察权中的行政权能与政府部门的环境监管权之间应避免出现权力的交叉重叠甚至矛盾。而在打击破坏环境与资源保护的犯罪上，警察权作用的发挥则是无可替代的。

二环境警察权的渊源与配置

环境警察权来源于《人民警察法》《环境保护法》《刑法》，以及《治安管理处罚法》等中的相关规定。例如，《人民警察法》第6条赋予公安机关及其人民警察依法预防、制止和侦查违法犯罪活动的职权；《环境保护法》第69条规定违反该法构成犯罪的，依法（由公安机关）追究刑事责任。两部法律并行构成了公安机关打击环境刑事犯罪的合法性依据，即刑事司法领域环境警察权的运作前提。当前，我国环境警察权主要集中设定于刑事司法领域。

在行政法领域，由于世界范围内经历了“脱警察化”的历史进程，环境行政管理与行政处罚事项已逐步从警察权中剥离出来，在我国亦如是。当前，绝大部分环境行政事项归属于生态环境行政主管部门，涉及城市管理的环保事项则由城管部门负责，已不再被归入警察权管辖事项。但《环境保护法》第63条创设了环境行政拘留，并将这一权限划归公安，构成环境警察行政拘留处罚权的合法性来源。噪声污染和危险化学品管理属于环境行政中的特殊领域，它们不仅是生态环境保护事项，还辐射到社会治安领域，因而警察权并未从这两类环保行政事项中完全退出，其行政管理和行政处罚的权限仍部分地归于公安机关。《环境噪声污染防治法》和《人民警察法》分别将社会生活噪声、交通运输噪声的污染防治和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品公共安全管理的职权授予公安机关；《治安管理处罚法》第58条还明确规定了公安机关针对制造噪声干扰他人正常生活违法行为人的行政处罚权。因而从现有法律依据看，环境警察权仍部分存在于环境行政执法之中。

环境警察权的内部分配使其行使更加细化，其本质是对已经创设的环境警察权通过行政法规和部门规章进行二次配置。根据《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，环保部门在查办环境违法案件过程中，发现涉嫌环境犯罪案件应向同级公安机关移送，因此环境犯罪侦查在实践中成为各地环境警察的主要职责。同时，根据《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，公安机关有权适用环境行政拘留，在设立环境警察队伍的地方多交由环境警察负责适用。需要注意的是，我国在林区设立了隶属于林业主管部门的森林公安机关，涉及森林的环境行政拘留和环境犯罪侦查权由森林警察行使。因而环境行政拘留权和侦查权依据是否属于林区而由地方公安机关和森林公安分掌。噪声污染防治方面，虽然社会生活噪声和交通运输噪声的污染防治都被纳入警察权，但在具体分配上，考虑到职权行使的便利性，后者依据《道路交通安全法实施条例》第62条和《公安部交通管理局关于做好城市禁止机动车鸣喇叭工作的通知》被划归交通警察负责，纳入交通警察权，故只有前者可纳入环境警察职权。[63]在危化品管理方面，《危险化学品安全管理条例》明确了公安机关对剧毒化学品购买和道路运输通行行使许可权，并对危化品日常公共安全及其运输车辆的道路交通安全进行管理和处罚的职权。虽然危化品管理原则上划归环境警察，但基于行政事务的自身属性以及职权行使的便利性，剧毒化学品道路运输通行许可及危化品运输车辆的道路交通安全管理职权被从中析出，归于交通警察。

从以上对环境警察权的来源要素分析可以看出，我国环境警察权主要定位于环境行政处罚中的行政拘留权和环境犯罪侦查权，目前除噪声防治和危化品管理这样的特殊领域外，警察权几乎完全从环境行政领域撤出。这与近代以来国家法治主义主张限缩警察权，促使其从很多无须警察强制的行政场域退出的潮流相关，也与新中国成立以来警察概念的政治化有关——对于并不危及国家统治秩序和公共安全的事项，警察不再有介入的必要性。

经过行政法规和规章二次配置的环境警察权在管辖上需要通过行政授权做进一步分工。地方环境警察总队、支队和大队各级的管辖权分工属于行政授权性的来源方式。笼统地说，根据公安机关组织授权原则，大队在其所属的县一级对环境案件行使管辖权，中队在地级市范围内对跨县域环境案件进行组织、指导、协调或直接行使管辖权，总队则在省一级范围内对跨市环境案件进行组织、指导、协调或直接行使管辖权。同时，各级环境警察对于同级环保部门移送案件以及同级党委政府和上级公安机关交办的环境案件行使管辖权。

随着国外警务社会化（民营化）理论与实践的展开，以及我国辅警大量参与警察任务的现实，环境警察权当然也存在通过委托方式获得的可能性。但是，目前根据我国《行政处罚法》第18条、《行政强制法》第17条以及《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》等法律法规，通过委托的方式获取的警察权极为有限。其中，协助盘查、堵控有违法犯罪嫌疑的人员、保护案事件现场及制止环境违法犯罪行为等职责可以委托辅警承担，但案件的现场勘查、侦查取证、事故责任认定、执行强制措施、审讯或独立看管违法犯罪嫌疑人等实质性职权不得委托。在一般刑事案件中，技术鉴定须由公安机关刑事技术部门负责，不得委托。但由于环境犯罪中技术鉴定难度较大、专业性强，公安机关难以承担，因此在实际操作中只能委托具备资质的环境检测机构进行。

环境警察权的主体是环境警察权的行使者，这意味着其履行打击环境违法犯罪行为的职权，也承担由此而产生的法律责任。一般而言，环境警察权主体属于行政权力主体的一个子类，后者既包括在行政管理过程中的行政组织，也包括组织内部实际运用行政权力的工作人员。因此环境警察权的主体要素也应当包含两个维度，即环境警察主管机构和作为个体的环境警察。一般而言，抽象环境警察权只能由环境警察主管机构行使，如掌握环境犯罪动态，分析犯罪信息和规律，拟定预防、打击对策，落实环境安全保卫工作规范，组织、指导、协调侦办涉及环境犯罪的刑事案件等，而具体的环境警察权如环境犯罪案件侦查、搜查、先期处置、强制措施执行等则由环境警察个体具体负责。在我国，中央一级未成立专门的环境警察机构，全国的环境警察职责主要由公安部食品药品犯罪侦查局承担[64]。在地方，近十年来不少地方公安机关已经进行了环境警察专业化的尝试，采用队建制形式成立了专门的环境警察队伍。我们认为，从我国生态法治建设长远发展看，在公安机关成立专门打击环境违法犯罪的专业队伍是十分必要的。[65]

[1]《现代汉语词典》（第五版），商务印书馆2006年版，第724页。

[2]《辞海》（上），上海辞书出版社2009年版，第2007页。

[3]戴文殿：《公安学基础理论研究》，中国人民公安大学出版社1991年版，第8页。

[4]《列宁选集》（第四卷），人民出版社1960年版，第45页。

[5]《列宁选集》（第四卷），人民出版社1960年版，第114页。

[6]《马克思恩格斯选集》（第四卷），人民出版社1972年版，第167—168页。

[7][美] 罗伯特·兰沃西、劳伦斯·特拉维斯：《什么是警察——美国的经验》，尤小文译，群众出版社2004年版，第295页。

[8]程文亮：《现代警务发展趋势》,《上海公安高等专科学校学报》2003年第8期。

[9][美] 塞缪尔·沃克：《美国警察》，公共安全研究所外警研究室译，群众出版社1989年版，第61页。

[10]邓正来主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第595页。

[11][德] 马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第80—81页。

[12]张彩凤：《警察与法律》，中国人民公安大学出版社2013年版，第197页。