摘要

国家管辖范围外海域，原人力所不常及，然科技进步社会发展，人类活动的影响不断深入，公海生态环境亦开始不断退化。由于公海在国际法上的特殊地位，面临着法律治理之零散空缺的问题，传统的海洋生态环境保护方法已难以有效应对。在公海上设立管理海洋保护区的两类国际法实践开始引起国际社会的关注：南极海洋生物资源养护委员会和保护东北大西洋海洋环境委员会等区域海洋组织先后设立起了四个公海保护区；基于国际公约的授权，诸多国际组织也通过划区管理工具来履行保护海洋生态环境的职能，如国际海事组织的“特殊区域”和“特别敏感海域”工具等。通过这些实践证明，管理良好的公海保护区已被公认具有积极作用。虽然国际社会不断呼吁通过设立公海保护区来保护全球海洋，但是在法律层面，除了2004年《生物多样性公约》特设技术专家组对海洋保护区的定义外，在国际法上对海洋保护区概念并没有专门的法律界定。

考虑到公海法律与治理的零散，以及在国家管辖范围以外海洋区域生物多样性与可持续利用问题上存在的法律空缺，2004年联合国大会59/24号决议决定设立不限成员名额非正式特设工作组以研究相关问题。在工作组成果的基础上，2015年联合国大会A/RES/69/292号决议，决定设立根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律约束力的国际文书之筹备委员会，将就包括划区管理工具和公海保护区在内的诸多问题进行讨论研究，为召开政府间会议做准备。无论是在工作组会议内，还是在筹备委员会会议中，各国代表就划区管理工具和公海保护区的法律定义、推进路径、管理措施、保护客体目标、既有国际法实践等问题进行了充分讨论和意见交换，但至今没有达成有效的共识。

在现行国际法框架内，缺少权威渊源对公海保护区这一专业术语进行法律界定，《生物多样性公约》的公海保护区定义亦非原创，而是并入了国际自然保护联盟所给定的有关海洋保护区概念体系。事实上，考虑到国际自然保护联盟最早且一直致力于推动海洋保护区实践，并作出了大量的专业研究，其给出的海洋保护区概念体系具有国际法和国内法上的广泛影响力，使得很多法律文件都直接引用了这一概念体系，比如北极理事会和南极海洋生物资源养护委员会等。通过分析海洋保护区概念的必要因素，如地理空间、保护方式、保护客体、保护目标等，可以发现虽然国际自然保护联盟的概念十分详细严谨具有可操作性，但是考虑到公海国际法治理的特殊性，有关表述和概念内容在适用到公海保护区问题上时需要进一步修正。只有通过参考具体的国际法实践将海洋保护区概念界定清晰，才可能将该概念体系的海洋保护区概念适用于国家管辖范围以外区域。

国际自然保护联盟之海洋保护区概念体系若要适用于公海区域，则必须可以用来描述已有划区管理工具和公海保护区之国际法实践。区域海洋组织设立管理公海保护区的国际法实践基本符合国际自然保护联盟之海洋保护区概念，不仅如此，还为丰富和探究公海保护区的法律概念提供了现实生动的案例资料，也进一步证实了公海保护区的现实可行性与必要性。相关国际法实践中出现的争议对国际自然保护联盟之海洋保护区概念体系也提出了挑战，更为公海保护区法律概念的完善提出了现实需求。国际组织划区管理工具能否被包含于国际自然保护联盟之海洋保护区概念体系则存在争议，由于不同国际组织的不同划区管理工具各有其特征，现有的国际组织划区管理工具与国际自然保护联盟之海洋保护区的定义分类之间存在一定概念维度的偏差，这也导致划区管理工具与公海保护区之间的协调与结合出现了不确定性。这显然不利于海洋生态环境的综合治理与保护。

公海保护区法律概念的不清晰、不明确引发了国际社会诸多担忧，比如有些国家可能借机扩张管辖权、公海保护区可能会有损公海自由等。相对于人类共同继承财产，海洋（尤其公海）生态环境的持续退化是人类共同关注的事项，划区管理工具和公海保护区的设立管理是应对这一问题的有效手段。人类共同关注事项作为条约项下有拘束力的国际法概念，为应对公海保护区国际法实践中引发的争议和担忧提供了有益的启示，公海保护区法律概念应该体现人类共同关注事项这一理念。人类共同关注事项体现了共同但有区别的责任原则，具体到公海保护区法律概念中则意义非常，即国际社会共同承担保护海洋生态环境义务时，应注意发展中国家和地理不利国等的具体区别性，在有区别的基础上谈论公海保护区国际法实践的制度化，强调经济援助、技术转移、能力建设等国际环境法和国际海洋法中的具体机制。

在公海保护区国际法实践制度化进程中，中国积极参与并就公海保护区的法律概念如何界定提出了很多有益建议，基于中国参与的划区管理工具和公海保护区国际法设立管理实践与立法实践，可以看出中国的一些基本诉求与主张。考虑到中国的发展中国家和地理不利国身份，维护中国在国家管辖范围以外海域的权益和诉求，比如远洋捕鱼需求、国际海底矿产资源权益、极地科考权益等，中国应在平衡中国公海权益维护和保护公海生态环境的基础上，在商谈制定新的具有拘束力之国际协定进程中，提出既符合中国现实权益立场又有利于保护公海生态环境之目标的划区管理工具和公海保护区法律概念方案。在总结划区管理工具和公海保护区法律概念应该或很可能会包含的要素之基础上，中国应积极推动宽泛广义的划区管理工具定义方案，积极推进对中国有利的法律要素在划区管理工具和公海保护区法律概念中得到体现。

关键词：公海保护区；国际法实践；法律概念；国家管辖范围以外；划区管理工具