第一章 导论

第一节 研究背景与研究意义

全球气候变暖、生物多样化减少、酸雨、全球森林危机、水资源状况恶化、毒害物质污染、臭氧层耗竭、土壤退化已成为20世纪后半叶以来人类遭遇的八大生态环境问题。以地球失衡、生态破坏、人口爆炸、环境退化为特征的生态环境问题正把人类逼进史无前例的生存危机之中。这是一场没有边界的危机，这种危机“较之人类任何时期所曾遇到的都更具有全球性、突然性、不可避免性和困惑不可知性”^[1]。越来越多的科学家、哲学家预言，21世纪人类面临的长期最大的敌人是全球生态环境的恶化。生态环境问题也是我国当前面临的一个重要的社会问题。根据世界银行的数据，世界上污染程度最高的城市大部分都位于中国。^[2]2005年1月，全球“环境可持续发展指数”（ESI），中国位于第133位，全球倒数第12位。截至2007年，中国的国土被酸雨侵蚀，工业危险废物处置率仅为32%，1/3的城市人口呼吸着污染的空气，1/4人口饮用不合格的水，全球污染最严重的10个城市中，中国占5个。^[3]2010年，耶鲁大学发布的“全球环境绩效指数报告”（Environmental Performance Index Report）评估了诸如国民健康、空气和水污染等指标，在这份报告里，中国在163个国家中排在第121位。^[4]中华社会救助基金会中国水安全公益基金2014年的检测结果显示，约占抽检城市总数的52%城市的20项饮用水指标全部合格，约占抽检城市总数48%的城市存在一项或多项指标不合格的情况。^[5]近年来，我国大气污染日益严峻，雾霾天气肆虐，且几乎常态化。2014年74个城市中空气质量达到国家标准的只有8个。

我国环境污染问题究竟多严重？原环保部部长陈吉宁曾表示，相对经济的增长，我国环境排污强度，已经超过历史上最高的两个国家——德国和日本的2—3倍。^[6]可见，改革开放以来，我国在实现宏观经济快速持续增长方面取得了令世人瞩目的成就，但伴随而来的生态环境恶化与经济发展之间的两难冲突也日趋激化。中国在发展经济，实现现代化的过程中积累的生态环境问题已成为经济进一步发展的瓶颈。中国每年的GDP中有1%用于环境保护，但与此同时，污染和环境退化占GDP总量的比例则为8%—13%^[7]。在社会政治方面，不断恶化的环境形势引发了许多国内问题。根据官方统计数据，2005年，中国发生了51万起与环境污染有关的冲突。其中70%发生在乡村，因为环境的严重退化在农村地区带来的影响尤甚^[8]。

当前，生态环境方面的挑战成为敏感的国家政治问题，生态环境成为中国经济社会发展的瓶颈在更深层次上被广泛认同。中国开始把生态环境问题有机地融合到国家政治、经济生活中，谋求经济社会的可持续发展。近年来，中国领导人开始认识到中国环境问题的严重性，并已经采取措施来消除其影响。2007年，OECD认为中国的中央政府已对生态环境问题投入了很大关注，主要是制定包含一系列现代环境保护法律在内的政策纲领及不断增加环境保护支出。加强环境保护和实施可持续发展战略在党的十六大提出。党的十六届五中全会提出建设资源节约型和环境友好型社会战略。“‘地方’作为追求可持续发展的一个主要场所最近已获得认可”^[9]，全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区于2007年年底落户武汉城市圈和长株潭城市群。但在我国，“虽然中央层面极度重视环保，地方政府对保护当地环境却并无积极性，甚至反而保护环境污染”^[10]。有学者指出，我国环境问题上的政府失灵，严格地说是地方政府的失灵。^[11]在中国，环保的困境有目共睹。而地方政府的“不作为”“不当作为”，仍在加剧这种困境。由此看来，地方政府环境治理能力的强弱不仅是衡量地方各级政府良莠的一项客观标准，而且是实现我国资源节约型、环境友好型社会战略的一个至关重要的内生变量。由此，也决定了本书在选题上的重大理论意义和实践价值。