六 地方和基层治理体系建设研究
地方和基层治理体系直接面对着多样的治理问题和复杂的治理环境，是展现治理现代化水平的直接体现。2018年这一主题的研究，从地方和基层治理体系建设及其优化，治理体系运作过程及其优化这一“静”一“动”两方面较为全面地揭示了地方和基层治理的一般状况，以及地方和基层治理体系建设和运作过程的新变化，重点关注了多主体、多形态的治理合作以及方兴未艾的技术革新在优化治理中的作用。
（一）治理体系建设及其优化
鉴于城市政府和城市社区的治理体系与乡镇政府和农村社区的治理体系及治理环境存在很大区别，对治理体系建设及优化的研究也据此分为两个部分展开。
围绕城市政府治理体系与优化，研究的主题主要集中于官员晋升、人事管理等问题上。通过对干部成长历程的考察，有研究概括了地方干部在党政之间轮序晋升的一元化精英发展模式。[96]针对逐渐提上日程的公务员分类管理改革，重在推进人事管理观念的根本性转变，通过加强人事评价、薪酬管理、跨类流动等配套制度来促进改革。[97]地方编外人员群体是人事管理中常常被忽略的问题，有观点认为，编外人员的存在为地方政府的人事制度增加了弹性，使地方政府可以应对社会转型期公共事务剧增和编制控制之间的冲突。[98]针对城市社区的治理体系建设与优化，学界主要探讨了街道办事处改革和新兴城市社区治理体系建设等问题。实践中，城市街道办事处改革存在着不同模式，简单依靠街道办的存废不能从根本上改变街居制的根源性问题，而是要加快职能精简。[99]针对新兴城市社区，有研究基于“政府—市场—社会”的分析框架，对北京“农转居”社区治理中所存在的四种主要模式进行了分析，发现三者混合机制相较于侧重两种机制结合的模式更有利于克服潜在的治理失灵风险。[100]
随着现代化范围的逐步扩大，乡村社会的治理环境和治理目标发生了急剧变化，[101]乡镇政府和农村社区的治理体系建设与优化面临着新的问题。因为绝大多数乡村很难在短时间内通过自主培养获得相应的治理资源和治理结构，所以，外部输入和间接培养的治理资源在绝大多数乡村发挥着主导作用，这也使得乡村社会的治理结构重心越来越偏向于党政体系和乡村精英。[102]乡镇干部、挂职干部、村干部、新乡贤和城乡流动人口等各种类型的乡村社会精英角色成为乡村社会治理研究的重点关注对象。针对乡镇党政治理体系，经验表明，单纯的乡镇撤并常常给基层治理带来困难，重要的是要进一步增强民主参与机制，打造责任政府，促进均衡发展，强化公共服务来加大治理能力。[103]乡镇治理体系建设，必须重视对“中坚干部”的培育和使用，特别应重视发挥他们的作用。[104]村干部的职业化和薪酬激励也成为研究所关注的重要问题。[105]乡贤的角色和作用引起了广泛讨论，有研究认为，乡贤群体困扰分为“保护型经纪”和“盈利型经纪”，论证了这两种类型的不足以及培养“内生型经纪”的路径。[106]相对于留守精英和返乡精英而言，流动精英群体的作用没有得到重视，应积极开发利用这部分乡村精英在城乡社会中均保有的深度嵌入和社会关联，吸纳他们参与乡村公共生活。[107]
（二）治理过程及其优化
中央和上级治理体系与辖区公众群体构成地方和基层治理体系运作两方面的环境，因而对地方和基层治理体系运作过程的研究可划分为政府间关系、常规治理行为与公众互动三个维度。
从政府间关系视角看，中央和地方、上级和下级治理体系运作过程存在着一定程度的矛盾张力。督查制度、典型机制等，都是中央和上级治理体系调动下级和基层治理体系运作的方法。这背后也反映了政府间关系的复杂性。[108]更有研究论证要建立合理的上下联动和分工机制。[109]在常规治理方面，权力清单制度、网格化管理制度和领导小组制是较多研究所关注的主题。权力清单制度在简化审批、起底权责、监督用权、促进配套改革等方面发挥积极作用的同时，也存在着权力来源、制定标准和清单内容等问题，应通过加强公众参与和监督问责力度，注重专家论证和第三方评估，以期修正权力清单制度发展过程中出现的现实偏差。[110]就形成成熟的权力清单制度而言，应探索形成上下一致的权力清单编制模式，完善相关法律体系与配套制度，强化权力清单制度的严格执行和建立权力清单制度的动态管理机制。[111]网格化管理制度之所以被地方政府普遍采用，关键在于网格化管理通过一系列的机制创新，较为有效地克服了政府碎片化问题，适应了流动社会背景下的公共治理需要。[112]然而，数据分析研判不足、综合协调能力较弱和非预期性政策后果等因素限制了网格化管理制度效能的发挥，也制约了网格化管理的制度化进程及其效果，为此要健全协调机制、做实资源下沉并强化智慧决策。[113]在未来应推动网格成为政府构建基层社会良性政社关系的载体，从网格化管理走向网络化治理进而形成网络化服务。[114]关于领导小组制度的研究，学者论证了多种假设，如政府工作的注意力假设、政策环境假设、行政运作假设、政府偏好假设等。[115]地方和基层治理体系在运作过程中必须保持与公众的积极互动、保持对社会的开放状态是城市和乡村治理研究的共识。[116]
（三）组织协作与治理优化
从已有实践来看，组织协作包括跨党政部门协作、跨区域治理体系间协作、党政部门与社会组织协作和跨自治组织间协作四种主要形式。其中，跨党政部门协作、跨区域治理体系间协作、党政部门与社会组织协作通常被应用在地方和城市基层社会治理之中，跨自治组织间协作通常被应用在乡镇和农村基层社会治理中。
在地方和城市基层社会治理方面，有研究概括出主要的协作治理模式，并结合案例将跨政府部门联动和政府部门与各类社会主体的合作治理称为“整体性治理”[117]。在实践中，党政部门与专业组织的合作是常见的现象，这种现象在理论上被概括为“专业主导式合作治理”模式和“甄别性吸纳”模式。[118]这些模式在实践中的情形有社区治理中的社会组织参与[119]，以及信访案件处理中的政府与社会组织合作等。[120]
相较而言，最为新鲜的跨自治组织间协作是以乡村治理中的联村制度为代表的。以联村联户的形式参与基层治理的方式，打破了科层制的诸多限制，重构国家和社会之间的中间协调地带，从而实现了自下而上的民意表达和政治参与，有利于缓解干群矛盾，加强政府对基层社会需求的回应能力，弥补村级治理公共性的缺失。与此同时，也面临着群众日益复杂多元的诉求、村级权力结构对正式权力的排斥、行政体系内过于形式化的监督与考核机制等问题。因此，应当进一步明确联村干部的职能与职责，完善对联村干部的监督考核机制，同时强化对村级权力的监督和管理。[121]
（四）技术革新与治理优化
互联网技术的深入发展，大数据和人工智能技术的快速成长对于治理思维的转型、政府治理现代化和社会治理科学化有着极大的促进意义。这方面的研究涉及最新的技术创造被应用于公共事务治理的渠道和公共事务治理思维的创新[122]，包括从应急管理、风险灾害管理、行政审批制度改革、城市管理、社会治理等应用场景出发，提出大数据技术、人工智能技术的纳入可以有效推动管理现代化的多重意义。[123]积极适应技术变革，从制度保障、文化辅助、技术创新、伦理安全等路径推动大数据、人工智能与政府转型深度融合乃是历史发展的必然趋势。[124]
但是，先进的技术不代表可用的数据资源，庞大的数据资源不代表强大的信息能力，充分的信息渠道不代表取得良善的决策效果[125]，因而要认真面对数据开放、数据共享和数据使用中的问题。[126]就此学者们从理论和实践上开展了多样化的探讨。数据开放对治理优化具有重要意义，应从政策、主体、课题、方法和技术维度建构推动数据开放的基本框架。[127]在实践中，我国政务数据开放存在着数据量少、质量不高、再利用性低等问题，应通过探索首席信息官制度、加强数据脱敏工作、推动法制建设等方式来加强政府部门的大数据能力。[128]数据开放的一个重要目的在于数据共享。数据共享能够有效促进政务服务的业务重组与流程再造，打造政务服务链，提升政府治理能力。推动数据共享必须发挥政策优势，以标准化为切入点，逐步应用并完善云端共享平台，深度融合机制与技术的创新，保障配套资源支撑。[129]围绕数据的使用，有学者认为，应规避数据使用风险，需要明确数据使用规则，设立数据使用标准，强化数据使用监管，打破数据使用垄断和追究数据滥用责任。[130]
浙江省“最多跑一次”改革是通过技术革新优化地方治理，较好地解决数据开放、数据共享和数据应用的典型案例。来自第三方评估显示，浙江各地推进“最多跑一次”改革呈现出全面发力、多点突破、纵深推进的良好态势。群众对企业改革的认同度、满意度、获得感不断提高。[131]基于“最多跑一次”在线协作和数据共享的分析，研究认为，二者能有效降低政府部门间的合作成本，深度推进政府部门之间的融合，同时还具有很强的正外部性。[132]为了深化“最多跑一次”改革，需要进一步实现政务标准化和信息共享，既要注重技术变革，也要注重管理创新。[133]