摘要
自2007年农村金融改革以来，村镇银行已覆盖了我国广大的农村地区，尤其是一些中西部贫困地区，有效增加了“三农”和小微企业的金融服务供给，在很大程度上达到了政策预期目标。但是，在竞争日益激烈的农村金融市场上，村镇银行的规模不经济问题越来越成为其发展的巨大障碍。规模化发展是突破村镇银行发展困境的重要途径。我国金融监管部门高度重视村镇银行的规模化发展问题，不断改进政策，进行村镇银行规模化组建和发展的试点。有关村镇银行规模化发展的管理模式可以概括为四种：一是在主发起行设立村镇银行管理总部或设立相对独立的事业部（以下简称“管理总部模式”），二是设立独立的金融机构控股公司或投资管理型村镇银行（以下简称“投管行模式”），三是设立地市级总分行制村镇银行（以下简称“地市总分行模式”），四是“多县一行”模式。
村镇银行的这四种规模化发展管理模式都包含了共享经济的特征。共享经济中不同主体不必拥有但可以使用同一资源，分担这一资源的成本，从而增加各主体的净收益，提高这一资源的利用效率。共享经济消除了单个使用者无力支付获得该资源的成本或者单独获取并使用该资源不经济的困境。数字化时代的互联网等即时通信技术使跨区域、跨越物理隔离的共享变为可能。在村镇银行的四种规模化发展管理模式下，各村镇银行及其分支行可以共同利用管理总部、投管行、地市总分行、“多县一行”或第三方服务平台的专业化服务。这种共享在很大程度上解决了单个村镇银行规模不经济的问题，从而可以实现村镇银行集约化管理、专业化服务和规模化发展。
2007年以来我国农村金融改革的基本逻辑是增量改革，通过增加新型农村金融机构来增加农村金融市场的竞争性，从而提高农村金融服务的有效供给。但是，自2016年以来村镇银行组建数量的年增长率已经降到10%以下，并持续降低。可见，村镇银行数量快速增长的时期已经结束，其进一步的健康发展将开始进入主要依靠存量改革的阶段。同时，对于少数贫困县域尚无村镇银行覆盖的问题，也需要在存量改革中予以解决。存量改革的核心是提高效率和发展质量。共享式规模化发展是村镇银行高质量发展的必由之路。
本报告重点分析了样本村镇银行的规模经济及其社会效应，并以三个典型案例分析上述四种村镇银行规模化发展模式的规模经济及其社会效应。本报告数据来源主要是中国村镇银行发展论坛组委会、中国县镇经济交流促进会联合组织的“全国村镇银行综合业务发展情况排名活动”中参加银行填写的问卷信息，以及本课题组的实地调研所获信息，并辅以中国银行保险监督管理委员会和中国人民银行公布的数据。采用的理论分析框架主要是规模经济理论以及微型金融双底线目标（财务绩效与社会绩效）的分析方法，规范分析与实证分析相结合，其中分别采用了简单回归分析和典型案例研究的方法。
自2010年开始，我国金融监管部门不断出台政策，为村镇银行提高管理效率、扩大经营规模从而提高可持续发展能力创造条件。其中，最为重要的就是关于上述四种模式的政策。截至2019年年底，我国已有11家地市级总分行模式的村镇银行，15个省份开展首批“多县一行”制村镇银行试点，第一家投资管理型村镇银行已经开业。在推动村镇银行规模化发展、实现商业可持续性的同时，金融监管部门还不断改进有关村镇银行“支农支小”、服务县域市场定位的政策，以确保村镇银行政策目标的实现。
截至2019年9月末，全国已组建村镇银行1633家，覆盖了31个省份的1296个县（市、旗），县域覆盖率达到70.6%。从本课题组在网上搜索到的1630家村镇银行的注册地址看，90.43%（1474家）村镇银行集中在胡焕庸线以东，2.15%（35家）位于胡焕庸线经过的县域，7.42%（121家）位于胡焕庸线以西，后两种情况合计不足10%。胡焕庸线反映了我国经济地理特征以及人口分布特点。可见，村镇银行的分布也与人口分布和经济地理特征密切且高度相关。这可称为村镇银行的“胡焕庸线分布”特征。
截至2018年年底，在全部农村中小金融机构中，村镇银行法人机构数量占41.30%，营业性网点数量占6.83%，从业人员数量占9.74%，整体资产规模占4.37%。截至2018年年末，全国村镇银行各项存款余额为1.18万亿元；各项贷款余额0.94万亿元；累计为658.5万家农户和小微企业发放贷款1114.6万笔，共计4.69万亿元；农户和小微企业贷款合计占比为91.18%；户均贷款余额下降至34万元，保持连续六年下降。这些数据说明，总体上村镇银行以“支农支小”为市场定位，但是单体规模很小。
规模经济一般是指随着企业规模扩张而带来的长期平均成本下降、收益递增的现象，反映出企业合理的产量所带来的劳动生产率的提高。与规模经济相对是规模不经济，即当企业规模超过一定限度，导致平均成本上升、边际报酬递减，或者企业规模过小，无力进行基本的、必要的固定资产投资，或者即使投资，也难以在合理的期限内回收投资，导致平均成本居高不下，而收益较低的现象。
规模经济可以分为内部规模经济和外部规模经济。前者依靠企业内部资源优化配置，使用更先进的技术，使生产的长期平均成本降低，组织和经营效率提高。后者是通过企业间的合理分工与协作、合理的地区布局等，使各种生产要素得到综合利用，提高公共设施的使用效率，从而降低各企业的生产成本。
国内外研究表明，中小商业银行业务规模扩大，可以带来单位运营成本下降、单位收益上升的规模经济效应。商业银行实现规模经济的途径可以分为两类：一是外延式发展，扩大业务的地域范围，增加资产规模，从而增加客户数量。二是内涵式发展，即通过提高经营管理效率，提高服务能力，从而扩大规模经济边界，扩大业务规模。在数字化时代，金融科技已成为内涵式规模化发展的重要甚至是不可或缺的手段。集约化和专业化相结合是中小商业银行实现内涵式规模经济的重要手段，其既包含了组织流程再造，也包含了先进技术手段的应用。但是，村镇银行规模小，发展空间有限，难以独立承担建设和运维金融科技系统的巨大投入，处于规模不经济的困境。
共享经济意味着多人共同消费同一商品或服务，是不同主体之间进行共享的经济模式。共享使资源使用者在不增加成本或仅增加少量成本的前提下获得更多收益，并使其使用者无须支付成本或仅付少量成本就可以得到对资源的利用。在共享经济中，对资源拥有和使用的成本在其所有者和使用者之间得到分摊，增加了两者的收益，使资源利用效率得到提升。而且，随着资源利用者数量和使用频次的增加，资源利用的边际成本可以不断降低，直至趋近于零。因此，共享产生了规模经济效应，是一个价值共创的过程。
村镇银行规模化发展的四种模式也蕴含着共享经济的原理。在村镇银行管理总部模式和投管行模式下，每个村镇银行都是彼此独立的法人机构，拥有各自独立的经济利益。在总分行制和“多县一行”制下，尽管分支行不是独立法人机构，但是，由于受到当地存款主要用于当地的政策限制，每个分支行在各自的县域内开展业务，成为一个相对独立的利润中心。因此，在这四种模式下村镇银行或分支行无力或难以支付的、对实现规模经济至关重要的投资都由总部、投管行或总行进行。这些投资可能涉及战略管理、流程优化、产品研发、中后台系统服务、技术支撑和员工培训等。各村镇银行或分支行可以利用这些资源，同时需要支付使用费用。尤其重要的是，由于各村镇银行只能在本注册区域内经营，彼此不存在竞争关系，因此，他们不会因为共享而产生对同一资源的竞争，反而会因为共享而解决了各自难以解决的问题，增强各自的竞争力。这样，就形成了村镇银行的共享经济模式。
本报告对村镇银行规模经济效应测量的方法是考察随着业务规模增长，资产利润率和成本收入率的变化；如果资产利润率不断提高，而成本收入比率不断下降，则可以判断产生了规模经济效应。本报告使用了效益和效率两方面指标，分别是资产利润率和成本收入比率。因为村镇银行受到“服务县域、支农支小”政策的约束，所以对于村镇银行规模经济的测度还有必要考察由规模经济所带来的社会效应。在社会效应方面，本报告采用了三个方面的指标，一是覆盖广度指标，使用的是贷款客户数量；二是覆盖深度，使用的是农户和小微企业贷款户占比和户均贷款余额；三是根据2019年银保监会发布的《关于推进村镇银行坚守定位提升服务乡村振兴战略能力的通知》，使用了“支农支小”主业聚焦度指标，包括各项贷款占比、年度新增当地贷款占年度新增可贷资金的比例（由于后者缺少数据，以存贷比代替）。
通过对样本村镇银行的相关业务数据的回归分析，本报告发现，扩大贷款业务规模有助于降低成本、增加收入和提高经营效率，说明样本村镇银行尚未达到理想的规模经济状态。通过对样本村镇银行社会绩效指标的分析，本报告发现，资产规模的扩大会带来金融服务覆盖面的扩大，包括网点数量、贷款客户数以及农户和小微企业贷款余额的增加，但是，不一定能够强化覆盖深度，即不一定能服务更微小的客户，反而可能服务更大、更强一些的客户。
通过对地市总分行模式的四川省广元市贵商村镇银行、“多县一行”模式的山西省交口县村镇银行、管理总部模式和投管行模式的兴福村镇银行的分析可以发现，这四种模式都具有一定的规模经济效应和社会效应，我国村镇银行规模化发展具备这样几个特点：第一，村镇银行的规模化发展有一定的次序，即一般是从外延式规模化发展开始，然后过渡到内涵式规模化发展。当然，这种次序不是单向、不可逆的，只是在初期以外延式为主，其后以内涵式为主。前者是后者的前提和基础，后者是前者进一步发展的必要条件。第二，贵商村镇银行、融都村镇银行和兴福投管行都不是单一的一种规模化发展模式与轨迹。贵商村镇银行是“总分行+多县一行”。融都村镇银行的“多县一行”是套嵌在管理总部模式之中，有主发起行在背后支撑。兴福投管行不仅是由兴福系村镇银行的管理总部发展而来，而且其管理的恩施兴福村镇银行也是地市总分行模式的村镇银行。第三，目前村镇银行规模普遍较小，远未达到可能规模经济的上限，况且金融科技的发展不断拓展着规模经济的边界，所以，村镇银行仍有很大的规模化发展空间。第四，村镇银行规模化发展模式都产生了积极的社会效应，金融服务覆盖面扩大，贷款客户数量增加，“支农支小”能力增强，推动了政策目标的实现。
本报告的初步结论有以下几点。
第一，村镇银行规模化发展的各种模式都已显现一定的规模经济效应或潜力，提高了村镇银行可持续发展能力，也推动了村镇银行在中西部地区的发展，有助于打破村镇银行的“胡焕庸线”分布状态，改善中西部金融服务薄弱地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足的现状。
第二，受自身条件、市场环境和政策等各方面约束，村镇银行要实现规模经济并非易事。与有关村镇银行坚守定位的政策要求相比，村镇银行规模化发展的社会效应还有较大的提升空间。
第三，村镇银行的规模化发展政策规定了增设机构的资金主要用于当地，这种措施是必要的。因此，村镇银行机构与资金分散的空间分布状况在短时期内不会发生根本改变。
第四，不同的规模化发展模式，其规模经济潜力不同。地市总分行模式和“多县一行”模式主要是外延式规模化发展，实现内部规模经济。其中，前者比后者更具实现规模经济和更大社会效应的条件。管理总部模式和投管行模式主要是内涵式规模化发展，实现外部规模经济和内部规模经济的潜力更大、更持久，这也为扩大社会效应提供了更好的条件。
第五，各种规模化发展模式可以结合，但是结合需要有一定的次序。
第六，村镇银行共享式规模化发展不是简单的组织结构和管理方式的变革，而是涉及组织流程和业务流程的再造，以及金融科技应用的全方位应用。
第七，规模化发展中既要实行统一的集约化管理，管控住风险，又要保持分支行的相对独立性，根据分支行或下辖村镇银行的业务特点，满足其多样性、个性化的需求。
第八，在数字化时代共享经济是大势所趋，共享式的金融科技服务平台是村镇银行克服规模不经济的重要出路。有条件的村镇银行管理总部和投管行可以自建平台，也可以向外输出服务能力。未来，专业的金融科技服务平台公司也会在村镇银行共享式规模化发展中大有作为。
根据以上结论，本报告认为应鼓励和支持村镇银行在现有规模化发展基础上继续探索创新，实现村镇银行的高质量发展，并提出如下六项政策建议。
第一，继续推动地市级总分行模式村镇银行在当地广大农村地区将业务向纵深发展，并鼓励和支持其参与“多县一行”试点，扩大其规模经济效应，同时提高贫困地区金融服务覆盖的广度和深度。
第二，允许参与“多县一行”试点的村镇银行在非邻县设立支行，以支持其尽快取得规模经济效应，填补更多老、少、边、穷地区金融服务空白或增加这些地区金融服务的有效供给。
第三，允许表现优异的管理总部或投管行并购重组本系之外的村镇银行，并参与“多县一行”试点，充分发挥其规模经济潜力，扩大村镇银行的覆盖面。
第四，优化村镇银行规模化发展的支持政策。一是参照新建村镇银行的财税优惠政策予以支持。二是央行可以通过对主发起行定向降准，鼓励其对村镇银行的资金投入，或者在“支农支小”再贷款的安排上，给予村镇银行一定的额度支持，专款专用，提高其向小微企业和农户提供贷款的能力。三是适当放宽监管标准，让村镇银行能够办得起来、活得下去、为政策目标更好服务。例如，在各地设置MPA考核指标时，需要区分大小银行，放宽村镇银行的限制。
第五，不能忘记村镇银行政策的初衷，应加强对其服务县域、“支农支小”市场定位的监测和监管。一是在地市级总分行和“多县一行”试点中，制定明确、有效和可操作的监管措施，确保新增分支行在当地吸收的资金全部或主要用于当地。二是在推进管理总部模式或投管行试点中，不可以减少村镇银行法人数量，不可以将并购的或自有的村镇银行转变为分支行。三是进一步完善关于村镇银行坚守定位的政策措施，例如，户均贷款的确定应参照当地人均GDP。
第六，鼓励和支持村镇银行金融科技服务共享平台的发展。可允许有条件的村镇银行管理总部或投管行建立专门的金融科技服务公司，向本系之外的村镇银行提供服务。同时，也应鼓励以村镇银行为主要服务对象的专业金融科技服务平台公司的发展。