二 村镇银行规模化发展与坚守定位政策回顾

（一）村镇银行规模化发展政策的演进

为了能够为村镇银行减少管理成本、提高管理效率、扩大经营规模从而提高可持续发展能力创造条件，我国金融监管部门不断调整相关政策。2010年原银监会印发了《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》（银监发〔2010〕27号），鼓励支持新型农村金融机构主发起人通过新的管理模式规模化地推进机构组建。主要采取三种方式：一是设立十家（含）以上新型农村金融机构的主发起人可以设立新型农村金融机构管理总部；二是设立三十家（含）以上新型农村金融机构的主发起人可以探索组建新型农村金融机构控股公司；三是允许西部除省会城市外的其他地区和中部老、少、边、穷等经济欠发达地区以地（市）为单位组建总分行制的村镇银行，总行设在地（市），支行设在地（市）辖内所有县（市）。自2011年，第一批10家地市级总分行制村镇银行开始在湖南、四川、安徽、河南等省份试点并陆续开业，其纷纷设立了辖区县域支行，实现了“批量式”发展。

2014年原银监会出台了《关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见》（银监发〔2014〕46号），提出“按照规模化组建、集约化管理和专业化服务的原则，积极支持符合条件的商业银行科学制定村镇银行发展规划，加快在县（市、旗）集约化发起设立村镇银行步伐”。

2015年原银监会办公厅发布了《关于做好2015年农村金融服务工作的通知》（银监办发〔2015〕30号），明确提出，为了丰富农村金融服务主体，提升农村金融竞争充分性，“鼓励按照规模化组建、集约化管理和专业化服务的原则集中连片发起设立村镇银行”“允许设立村镇银行服务子公司”。

2016年原银监会办公厅印发了《关于做好2016年农村金融服务工作的通知》（银监办发〔2016〕26号），首次提出允许已投资一定数量村镇银行且所设村镇银行经营管理服务良好的商业银行，选择一家条件成熟的村镇银行作为投资管理行，以及在经济欠发达地区实行“多县一行”。

2017年原银监会下发《关于印发村镇银行监管指引的通知》（银监发〔2017〕52号），对村镇银行发展十年来的监管工作进行了总结，针对村镇银行组建发展过程中出现的种种问题，提出了具体的要求和解决方案，在监管层面奠定了现在村镇银行的政策基础。该文件明确指出，在投资管理型村镇银行成立后，主发起人应承担的职责和义务由投资管理型村镇银行承担，并对“投资管理型村镇银行”概念进行了具体说明：投资管理型村镇银行是指具有投资设立和收购村镇银行功能，并对所投资的村镇银行实施集约化管理、提供专业化服务的村镇银行。

2018年，原银监会印发了《开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点的通知》（银监发〔2018〕3号）。首先，针对现行主发起人管理模式协调难度大、成本高、资源不集中等问题，为强化中后台系统支持，提高村镇银行集约化管理和专业化服务水平，该文件对投资管理型村镇银行设立目的、组建条件、管理优势、具体职能进行了具体阐释，提出具备一定条件的商业银行，可以新设或者选择1家已设立的村镇银行作为村镇银行的投资管理行，即投资管理型村镇银行，由其受让主发起人已持有的全部村镇银行股权，对所投资的村镇银行履行主发起人职责。其次，该文件将“多县一行”政策具体化。对在中西部和老、少、边、穷地区经济总量小、人口少、村镇银行可持续发展基础薄弱的相关区域，特别是国定贫困县相对集中的地区和深度贫困地区，可以在省内相邻的多个县（市、旗）中的1个县（市、旗）新设1家或者选择1家已设立的村镇银行作为“多县一行”制村镇银行，并在其邻近的县（市、旗）设立支行。设立支行数量根据所在地经济金融总量、主发起人资本实力和风险管控能力等因素综合确定，原则上一般不超过5个。开展这一试点的主要目的是加大对中西部和老、少、边、穷地区金融资源投入，有针对性地解决欠发达地区单独组建村镇银行法人无法实现商业可持续性经营的突出困难，在实现村镇银行商业可持续性发展的前提下，扩大欠发达地区金融服务的覆盖面，提升基础金融服务的可得性和均等化水平。同时，该文件要求“多县一行”制村镇银行应坚持立足当地、“支农支小”市场定位，建立县域信贷投放承诺制度；法人机构应承诺在县（市、旗）设立支行吸收的存款主要用于当地，并建立分支机构资金运用监测考核机制。

2018年9月，银保监会发布公告，在河北、山西、内蒙古、黑龙江、福建、河南、湖南、广东、广西、四川、云南、陕西、甘肃、青海、新疆15个中西部和老、少、边、穷且村镇银行规划尚未完全覆盖的省份开展首批“多县一行”制村镇银行试点工作。截至2019年年底，15个试点省份均已开设了“多县一行”制村镇银行，覆盖了43个村镇银行空白县（市、旗），其中28个属于国定贫困县和连片特困地区县。2019年9月19日，我国第一家投资管理型村镇银行“兴福村镇银行股份有限公司”在海口正式开业，同时，中银富登村镇银行股份有限公司获批在河北省雄安新区筹建，系全国第二家投资管理型村镇银行。