第二节 基层政府职能的范围与类别

基层政府既是政府良政与国家善治的基石也是体制弊端的爆破口。合理定位并有效转变基层政府职能是国家治理能力现代化的重要课题。基层政府的职能定位就是要对基层政府职能进行规范分析，其中最为重要的是阐述基层政府职能定位的原则和依据，从而明确基层政府应该做什么。

一 政府职能分析的三类方法和三大视角

分析政府职能的文献浩如烟海，学界并没有刻意区分其方法论上的差异，然而，从方法论特征和研究者的学科背景来看，其研究方法可大约分为经济学方法、政治学方法和社会学方法三大类。经济学逻辑框架清晰稳定，公共经济学的政府与市场关系的有关理论、新制度经济学中的委托—代理理论、公共选择理论等大量运用在政府职能分析之中。政治学号称统领科学，它在分析权利与权力问题上具有明显优势，政治学中的政体理论、利益集团利益和政党政治理论等广泛运用到了政府职能分析之中。社会学侧重于分析社会运行，其理论流派众多，既有宏观结构分析也有微观案例解剖，其国家—社会二元理论在政府职能分析中应用广泛，并贡献了一些专门的分析工具。随着社会科学的发展，学科融合日益紧密，学科边界日益模糊，在一些研究中三类方法有时交替使用。经济学、政治学和社会学方法各有优势，相关研究的代表性文献已在文献综述中有所评述，此处不再赘述。

政府职能的范围、性质和特征等进行具体分析常常基于政府作为保护者、干预者或生产者。保护者视角的研究在与无政府主义的争论、政府起源的探讨等过程中发展起来，是政府职能问题最早的研究视角。人类社会经过长期演化逐渐产生了一系列行为规则，社会的进步日益依赖于遵循行为规则产生的社会秩序。制度即人们相互交往的规则，无论是内在制度还是外在制度，有效的制度都具有一般性、确定性和开放性，既抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为，又使人的行为适应新的环境。[98]为使制度具有确定性，常常依靠某种惩罚而贯彻制度。规则的执行和制度的规范功能的发挥一定程度上依赖于政府，首先，内生规则常常是模糊、不清晰，因而需要代表公共利益的机构即政府部门公开正式的阐明，包括制定和编纂法律等。其次，自发的裁决往往具有随意性，政府作为一个具有广泛代表性的独立第三方机构，有利于克服当事人之间或民间裁决中的偏见或喜好。再次，秩序的维护，包括对违规者的惩戒是需要成本的，政府可以通过强制性税收解决费用问题，具有天然的优势。最后，大量的社会交往面临“公地悲剧”、“集体行动的困境”等个人最优决策与社会最优决策不一致的问题，只有政府才能基于公共利益的需要，合理地使用强制力解决此类问题。没有政府的保护，人们将处于无政府状态，社会秩序将难以为继，因此，政府的保护性职能正是基于人们对秩序的需要。政府的保护性职能首先体现在政府垄断合法暴力，制约其他各方的“暴力潜能”，从而保护公民的自由。保护公民自由的具体内容在经济学和政治学中又有大量阐述。在经济领域保护产权和市场交易的经济秩序是最基本的保护性职能，在政治领域则重在保护言论、出版、结社等自由。

政府作为干预者体现在政府参与和直接干预人们的经济社会生活。政府作为干预者的讨论主要围绕政府干预的理由、方式、效果及影响等展开。政府干预常常与政府要实现的相应目标相关联。为保护人们的健康与安全，政府设定产品质量标准、进行安全卫生许可与检查，此类强制性要求直接影响相关企业和个人行为选择，体现了政府参与到了微观经济社会活动的干预者角色。政府还基于各类效率或公平的理由进行干预。在效率方面主要针对外部效应等市场失灵领域，政府采取干预措施对外部效应进行矫正等。在公平方面政府特别关注收入分配问题，当市场的功能性收入分配的结果难以符合特定的收入分配目标时，政府往往会采取相应的干预措施。政府干预的手段包括经济手段、行政手段和法律手段，经济手段体现为各类财政和货币政策工具的运用，行政手段体现为各类具有强制性的禁令和规定等，法律手段体现在立法和司法措施的综合运用。政府干预的效果或影响不仅与干预手段的选择有关，而且与市场机制的发育及社会组织的成长等经济社会条件密切相关，因此，不同国家、不同时期政府干预的程度和方式均有较大差异。

政府拥有庞大的行政组织系统和大量的经济资源，能够发挥相应的生产功能。政府作为生产者主要体现在提供公共产品、进行公共服务等方面。公共产品具有非竞争性和非排他性，私人部门提供由于难以获得相应的回报而存在供给不足，政府代表公共利益能通过税收等强制性融资措施解决公共产品的成本问题，政府提供的公共产品品类繁多，但非竞争性与非排他性亦不是一成不变的，随着社会经济条件与环境的变化，特定产品排他的成本、竞争的范围均发生变化，因而，政府提供什么公共产品、提供多少公共产品不同国家地区不同时期均有差异。由于大量准公共物品的存在，政府在提供公共物品过程中亦可以与私人部门进行广泛的多种形式的合作。政府提供公共产品并不是意味着政府生产公共产品，提供即为解决融资问题，而生产则是物质要素的转化过程，道路、公共设施等大量的公共产品由政府提供却由企业生产，由此形成政府与企业之间的购买关系。有些“劳动密集型”公共产品，如教育、卫生、治安等，政府既是提供者也是生产者，这类公共产品人们常常称之为公共服务，但随着市场的日益成熟和政府对服务质量认知的增强，一些传统的公共服务项目采取了政府购买服务的措施，政府从提供者和生产者合一转换成单一的提供者角色。从生产者视角看待政府，即把政府作为经济发展的重要主体，是创造财富的参与者，政府提供公共产品与服务不仅直接满足人们的需求，而且公共产品和服务的数量和质量仍被认为是影响经济发展的重要因素。

二 基层政府职能定位的规范性准则

只有明确基层政府应该履行什么样的职能，才能对当前基层政府履行现状作出有效的判断，因此，基层政府职能定位是基层政府职能分析的基础环节。基层政府职能定位不仅要从多个角度全面审视政府角色，而且要充分理解基层政府在多层级政府体系中的特殊性。基层政府处于政权末梢，从行政权力来看，一方面其行政权力的范围及管理范围较小，另一方面一些行政权力依靠上级授权，特别是强制性权力相对较小。从行政行为来看，基层政府往往直接面对人民群众，因而其行政行为往往容易直接影响群众利益。从行政资源来看，基层政府在税收分享的优先顺序中处于末位，掌握的财政资源较少，行政决策层级处于底层，治理手段相对有限。在信息传递方面，基层政府处在上情下达的最后但又处于下情上传的前沿。基层政府职能定位应放在整个政府职能体系中充分考虑其特殊性，基于基层政府的特性。基层政府职能定位须参照“理想状态”，建立在较为广泛的共识基础上，遵循一系列规范性准则，根据文献综述部分存量知识的整理，课题组提出基层政府的职能定位应遵循：“外生权力最小化与内生权力最大化”、“双重保护与双重服从”及“服务兜底”等几大原则。

外生权力最小化与内生权力最大化原则。这一原则来源于社会学方法，在相关研究中的共识性也较强。外生权力是指来源于外部的权力，包括上级授权和委托授权，权力来源及大小与基层政府的行为决策无关，外生权力主要是一些强制性权力。内生权力是指来源于内部的权力，包括自身影响力增加和自身履责能力增强，权力来源及大小与基层政府的行为决策相关，内生权力主要是指依靠其影响力的仲裁权等。由于基层政府处于政权末梢，外生权力的运用受到多层级上级政府制约，基层政府只有在特定的典型适用的环境下才能准确有效地使用外生权力，然而，大量丰富的行政实践无法灵活有效地运用外生权力。首先，外生权力的权力边界与内容并不由基层政府自身决定，权力行使的必要性和可行性一定程度上需经过授权部门的论证，从而限制了基层政府处理事务的及时性和灵活性。其次，外生权力独立于基层政府的决策环境之外，不能充分体现当地的经济社会条件，各项外生权力的适用条件未必存在，运用外生权力的有效性无法保证。再次，外生权力是既定的，为了有效处理政府间层级关系，大量外生权力是标准化的，并不能充分体现地方差异，从而降低了其适应性。最后，外生权力来源于外部授权，权力的运用易体现外部意志，容易导致基层政府重对上负责而轻对下负责。在基层政府职能定位时，应遵循外生权力最小化和内生权力最大化原则，一方面，职能必须和职权相匹配，基层政府权力有限，在运用外生权力时存在较多约束，需要经过多层级的授权，因而，在设定基层政府职能时，应尽可能使其职能履行较少地依赖外生权力，另一方面，基层政府具有接近民众的优势，应尽可能使其职能较多地利用与民众的亲密关系，从而激励基层政府自觉主动地不断改善与民众的关系。基层政府选择治理手段时慎用外生权力而注重运用内生权力，相应的可资利用的手段也一定程度上决定了目标的选择，即基层政府的职能应与其治理手段相一致。

双重保护与双重服从原则。这一原则来源于政治学方法，在相关研究中已基本形成共识。在新型治理主体日益成长的多元化时代，政府仍然在多元治理主体中发挥着主导作用，是治理网络的维护者和激活者。基层政府在多层级政府结构中居于底层，但具有接近民众的优势，在治理网络体系中，基层政府是最重要的结点，一定程度上决定了治理网络的有效性，它既需要保护政府特别是上级政府的权威又需要保护民间的活力。只有保护政府的权威，政府的主导作用才能充分发挥，而只有保护民间的活力，协同治理的积极性才能迸发。基层政府的职能定位应着眼于保护政府权威和保护民间活力双重保护，保护政府权威首先是尊重政府运行规则，服从上级，作为各级政府相关政策的落地者，既不刻意扭曲也不生搬硬套，应在理解政策意旨的基础上，向群众阐明政策和落实政策，对上级政府的各项要求应实事求是地反馈与落实，难以做到应实事求是的说明原因。保护民间活力首先是尊重民间自主性，服从民意，一方面不无故干预微观经济主体的日常经济活动，不插手民间组织的内部事务，另一方面允许甚至鼓励社会自主地进行组织创新，促进社会治理主体的丰富和成长。在基层政府职能定位中，应遵循双重保护与双重服从原则，即保护政府权威，服从上级，保护民间活力，服从民意。遵循双重保护与双重服从原则的关键是正确处理基层政府、其他各级政府及其他治理主体的关系。基层政府是民间和政府的交汇点，不仅要清晰准确向群众传达各项政策而且要帮助群众表达利益，及时有效地向上级各相关政府部门反映群众的意志。在与上级各级政府的关系上，基层政府不仅是下级单位，是政策执行者，而且应被看做是上级政府的合作伙伴，协助各级政府制定和执行政策，与群众沟通协商。在与自治组织、民间组织等其他治理主体的关系上，基层政府要一定程度上体现政府在社会治理中的主导地位，代表政府立场与各类组织协商对话，帮助和扶持各类组织的成长，然而，更为重要的是，基层政府要充分体现在治理网络中的多主体平等身份，在面临治理问题时应积极主动地争取其他治理主体的帮助。双重保护和双重服从原则反映了基层政府在治理网络中的功能定位，相应的，基层政府的职能定位应放在整个治理体系中加以考察。

服务兜底原则。此原则体现了经济学方法论，在相关研究中形成了较为广泛的共识。提供公共产品与服务是政府基本职能之一，但不同层级的政府在提供公共物品与服务方面，具有不同的优势与局限。中央与省市政府财力相对较为雄厚，在提供“资金密集型”公共产品如大型基础设施等方面具有优势。中央与省市政府调控能力较强，一定程度上能进行跨区域的资源再分配，可以有针对性地通过专项支出的方式，为特定地区提供特定的公共产品，也方便地提供具有全局性影响的普惠性、标准化的公共产品，如疾控与环卫。相应的中央与省市政府对各地民众的实际需求的了解一定程度上依赖基层政府的信息传达，因而，在提供差异化、个性化的公共产品方面有一定的信息劣势。基层政府的财力相对比较单薄，一般无力提供“资金密集型”公共产品，但基层政府有接近民众的优势，一方面有条件充分了解民众需求，另一方面可以面对面地与群众沟通，现场进行服务或解决问题，因此，基层政府有提供“劳动密集型”公共产品即公共服务的优势。不同地区、不同时期，人们对公共服务的需求不同，人们公共服务需求的动态变化使得既有的公共服务体系在满足人们需求方面具有一定的滞后性，基层政府不仅是公共服务体系的建设者，而且应在既有公共服务体系之外独立发挥相应的拾遗补阙功能，即任何公共服务的缺位都应由基层政府填补，基层政府对公共服务进行兜底。服务兜底是基层政府公共服务的或有责任，即基层政府的某些公共服务责任并没有在既有制度、政策中明确界定，凡是上级政府及相关部门未尽服务均由基层政府承担，不仅要协助各级组织提供公共服务，而且要最终落实各类各项公共服务，更为重要的是，当民众新增的公共服务需求尚未有明确的政策回应时，基层政府应首先给予回应，并尽可能地提供相应的服务。然而，基层政府的兜底责任并不是无限责任，一方面基层政府的服务兜底应有利于其他各级组织积极有效地履行公共服务责任，能有效防止其他各级政府把服务责任向下往基层政府转移，另一方面，基层政府的公共服务兜底责任应与其履责能力相匹配。因此，在基层政府的职能定位和政府职责体系设计时，应明确基层政府服务兜底的条件、程序和要求，与相应的责任追究机制和惩戒与奖励机制相适应。

基层政府职能定位的一系列规范性准则是相互联系的有机整体，“外生权力最小化与内生权力最大化”“双重保护与双重服从”“服务兜底”等三大原则，分别反映了对基层政府的行为、角色和态度的规范性要求。处理好职责与职权的关系，才能有效发挥政府职能，如何配置与运用职权是政府履职的行为体现，外生权力最小化和内生权力最大化要求基层政府在行为上体现出与民为善，在行为方式上多选择协商、沟通等手段，少选择命令与制裁手段。认清自身角色，才能明确行动范围，才能防止或减少缺位、越位与错位，双重保护与双重服从要求基层政府扮演好在治理体系中的角色，发挥好承上启下，作为治理网络维护者的功能。立场与态度一定程度上决定了行为的效果，服务兜底要求基层政府具有勇于承担责任的态度，不置身事外，事无巨细，服务到底，一方面摆脱对上级指令与制度规范的过分依赖，积极主动地解决问题，另一方面有效防止多层级政府职能体系中政府缺位。一旦基层政府的行为、角色和态度均能达到“理想状态”，则基层政府的职能就能准确定位。

三 基层政府职能的类别

政府职能可分为基本职能和运行职能。基本职能主要包括政治职能、经济职能与社会职能，运行职能包括决策、组织、协调与控制等。从基本职责与功能来看，基层政府与其他各级政府一样，仍然要履行政治职能、经济职能与社会职能等基本职能。政府的政治职能体现为政府维护国家主权等国家核心利益，维护国内秩序等，具体来说包括外交、国防、社会治安及国家政权建设等。政府的经济职能体现为政府促进经济发展，调整和干预经济活动等，具体来说包括宏观调控、提供公共产品、维护市场秩序等。政府的社会职能主要体现为政府为促进社会公平和谐所履行的其他一系列职能，具体来说包括提供社会保障与调节收入分配、保护环境与生态文明建设及其他社会服务与管理等。然而，在政府职能体系中，基层政府的政治、经济和社会职能又有别于其他各级政府的相关职能。在政治职能上，基层政府由于处于政权末梢，在外交、国防等维护国家主权和国家核心利益方面，大量事务在基层政府的决策范围之外，一般只是配合中央及省市履行相应的职能，但在社会治安与国家政权建设方面，基层政府具有接近民众的信息优势，一方面有条件进行常规性的纠纷处理，有效调解矛盾，减少治安事件的发生，有条件在第一时间亲临现场，及时解决问题，因而，基层政府在维护社会治安方面应发挥主导作用，另一方面，基层政府有条件与群众进行直接互动，准确把握民意，在国家政权建设中引入更多的民意与民智，使国家政权体现更多的人民性。在经济职能方面，宏观调控需要运用多种财政政策工具和货币政策工具，基层政府既不是财政政策与货币政策的制定者，也不掌握财政政策与货币政策工具，因此，基层政府只是宏观调控的被动参与者，但在提供公共产品和维护市场秩序等方面，基层政府则扮演着重要的角色，首先，基层政府属于公共产品派送体系的终端，大量具有地域特点的公共产品和公共服务仰赖基层政府提供，即使是上级政府提供的公共产品，也需要基层政府帮助人们克服公共产品的可及性困难。其次，由于基层政府具有接近群众的优势，在公共产品的供需互动机制中，基层政府扮演着需求信息的整合者、供给要求的传达者甚至公共产品生产的直接参与者等重要角色。再次，基层政府连接市场与政府，是构建公私伙伴关系、实现公共产品多元化供给的重要力量。最后，维护市场秩序需要掌握大量的基础信息，基层政府在打击制假售假、强买强卖等方面具有信息优势，基层政府与市场的关系本身就是市场秩序健康与否的关键。在社会服务方面，虽然基层政府在公平收入分配、生态文明建设等宏观战略方面难以有效发挥作用，但在具体而微的社会保障管理、环境监督检查、卫生事业管理等方面发挥着举足轻重的作用。

从政府运行过程来看，基层政府在决策、组织、协调与控制等方面有不同上级政府的职能特性。首先，基层政府的决策范围及决策内容与上级政府有很大的差别。基层政府在许多事项上要接受上级政府的领导甚至直接指导，决策范围较小，大量决策局限于贯彻执行上级政策。从内容上看，基层政府虽然也有本地发展战略规划等决策，但以针对本地经济社会发展实际的具体问题为决策对象。其次，基层政府的组织职能较少涉及机构设置、权力分配、人员编制及定岗定责等组织目标重构、组织结构调整与变更等事宜，组织职能较多地体现在既定的组织结构与权责关系中进行人员选拔、培训与调配，围绕既定目标并在既定权力结构中进行组织内部的人财物等资源配置。再次，基层政府的协调职能相对于上级政府，协调政府之间、各个部门之间的工作相对较少，而协调政府与自治组织、民间团体等外部组织及调解人民群众之间的矛盾相对较多。最后，基层政府的控制职能的履行中一般较少主动拟定标准，而是依照上级政府的要求或既有的标准，自查自纠，减少与纠正偏差，确保目标实现。从政府经济职能的性质与内容来看，政府职能还可以分为经济调节、市场监管、社会管理与公共服务等几大基本类型。基层政府的职能不是也不应一成不变，基层政府的职能嵌入在整个经济社会结构之中，其需要履行什么职能及应该履行什么职能都受相应的经济社会条件制约。其一，从横向来看，政府、自治组织及民间社会组织等多类治理主体之间的职能分工是逐渐形成与不断演变的，随着非政府类治理主体的成长与活跃，一部分政府职能有条件、有必要让渡给相应的其他治理主体，相应的基层政府职能也会随之变化与缩减。其二，从纵向来看，各级政府的职能分工受经济社会体制的制约，伴随经济社会体制改革特别是机构改革，基层政府的具体职能也随之变化。其三，经济的发展与社会的变迁，人们的公共需求发生变化，对政府提出了新的要求，基层政府的职能也会随之变化。

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