四 以决策论证优化问题-手段

1.实然手段与应然手段的差距

表面上看，当前因大型工程项目引发的社会稳定风险事件得到了平息，专家学者对工程项目的质疑、批评越来越少，当地民众集会、游行、示威和围堵施工现场的行为也销声匿迹，对项目的详情也有了一定程度的了解，许多人改变了初衷，理解了政府的“良苦用心”，开始支持自己家门口的项目，对项目的负面评价和对抗情绪逐渐减少。但是仔细分析发现，政府和项目方采取的应对手段并没有从根本上解决问题和规避风险。

首先，政府拥有的应对手段最多，会根据事态的发展权宜变化，通常的做法是首先使用刚性的措施，“解释-辩护-暂停建设-强制维持秩序”，如果仍然不能奏效，则转而采取柔性策略，教育、说服、疏导闹事者，引导舆论，深入社区针对反对强烈的民众进行解释、劝导，从国家宏观形势到当地发展阶段再到项目带来的切身好处切入，动之以情、晓之以理，使闹事者回归理性，反对者不再反对，甚至挑选民意代表专程到其他地方的类似项目中参观考察，实地了解项目的利弊。这样，反对的人数大大减少了，冲突事件也得到较好的解决。但是，大型工程项目能够带来巨大的税收收入，快速提升当地的经济社会发展水平和主要官员的政绩，因此当地政府在处理这类事件时不仅是公众利益的代言人，还是获益者，后者决定了平息事件只是暂时的措施，在权衡利弊后，政府一般不会轻易放弃受影响的项目，何况项目这时候已经投入了大量的资源，骑虎难下。这意味着，作为风险源的大型工程项目并没有彻底根除，仍有再度引发风险事件的可能性。

其次，项目方作为既得利益者从项目中获得的是经济利益，这也是他们游说政府建设相关项目的主要原因。当发生风险事件威胁到项目的正常运营时，项目方也会协助政府平息事态，减少自己的损失，但是逐利的动机和前期的巨大投入决定了若非特殊情况，他们也不愿意项目终止，安抚、补偿民众，继续向政府寻求支持，消除社会的质疑是主要的目标，因此事态只是暂时得到了控制。

再次，由于发生了风险事件，那些此前反对工程项目上马的专家被证明是睿智和正确的，因此他们会被吸纳参与新的方案调整，由于专家与项目并没有直接的利害关系，因此当能够参与项目论证，自己的意见被采纳时，他们的反对就会失去驱动力，这固然能够减少反对意见，削弱反对力量。但是专家之间的不同意见是十分正常的，因此仍然会有一些反对项目建设的专家，这些持异议的专家也是风险未得到根本化解的诱因之一。

最后，经过冲突事件后，直接受工程影响的当地民众的意见会得到倾听，诉求会得到采纳，利益会得到保护，但是这是在刚性的维稳措施不能奏效之后政府和项目方采取的权宜和抚慰行动，民众可能被告知项目的相关信息，政府和项目方也会征求民众的意见对方案加以完善，同时吸收一些“顺民”进入决策委员会，并对民众进行新的补偿，不过，所有这些善后行为都属于阿斯汀公民参与阶梯中的象征行为，这是由政府和项目方作为获益者决定的，也契合当前我国公民参与的整体水平，因此，民众不可能获得真正的决定权，决定项目的去留。

当前政府、项目方、专家使用的化解大型工程项目引起的社会稳定风险事件的手段是有待继续改进的，效果也只是暂时的，并没有从根本上和源头上消除大型工程项目的风险源。这意味着我们应该采用新的更有效的手段加以应对。

2.决策论证视角下大型工程项目社会稳定风险化解

那么，这一新的更有效的手段是什么呢？要想回答这个问题，必须回到问题和解决手段本身，从二者的内在一致性出发进行探讨。因此我们首先分析大型工程项目引起的问题与其解决手段之间的内在联系，然后结合实然手段和应然手段之间的差距，提出化解此类社会稳定风险事件的有效手段。

（1）应该采用什么样的方式解决问题

在公共政策学中，解决问题的手段和方式即政策工具，用什么手段和方式缩小这一差距实际上也就是找到合适、有效的政策工具。国际学界对政策工具的研究有功能论、资源论和策略论三种角度，形成了工具论、过程论、备用论、构造论四个学派［28］，研究的重点集中在政策工具的类型和评估标准等方面。从类型看，政策工具主要包括管制性、经济性、信息性、动员性、市场化五类，管制性政策工具主要是法律规章、制裁、直接提供、威胁，经济性工具包括征税、补助、贷款、拨款、奖励，信息性工具包括信息发布、劝诫、教育、行销、动员、广告、宣传、谈判、说服、拉拢，动员性工具包括公私部门间关系、公共部门间关系、志愿组织、社区、家庭，市场化工具包括颁发许可证、承包、保险、特许经营、有价证券、股权投资、产权拍卖、用者付费、凭单制、交易。［29］可以看出，在解决某一具体问题时，政府可以选择的政策工具是多样的，大型工程项目引发的社会稳定风险事件也是如此。那么，政府到底应该采用哪些工具呢？这涉及目标和选择标准。对此，学者们大多认为工具属性、制度环境、目标群体、政策目标是应该考虑的［30］，同时还要权衡工具的合法性、可接受性、可行性和有效性［31］。根据这一标准，化解大型工程项目社会稳定风险的政策工具应该符合如下要求：①考虑每种工具的特殊性质和功用；②遵守相关的制度、法律；③考虑专家学者的意见和当地民众的合理诉求；④能够从源头上、根本上化解风险，而不是留下隐患；⑤符合法治的要求和思维；⑥能够同时被政府、项目方、专家和民众接受；⑦化解手段合适、可行；⑧这些手段能够有效地消解现有的风险，而不是压制、掩盖甚至引发新的风险。

事实上，要找到一个符合上述所有标准的化解手段是十分困难的，也需要花费较多的时间、精力。而突发事件发生后，政府、项目方也没有时间进行仔细甄别挑选，因为这是在典型的危机情境下的决策，需要政府和项目方快速反应，果断处理。那么，这是不是意味着政府和项目方就可以随意挑选政策工具，先把事态平息了再说呢？非也！现实和前述分析表明，正是由于多数政府采用了惯常的辩护、管制、劝诫、引导、拉拢等处置工具，因此问题只是暂时地、表面上得到了解决，政府和项目方作为既得利益者的现实导致专家的质疑不会停止，民众的象征性参与以及长期积累下来的对政府的不满、愤怒也没有彻底消除。故而我们需要用新的思路解决仍然存在的问题和风险因子。

（2）作为最优化解手段的决策论证

要想达到这一目的，最好的办法是回到问题的起点，从商讨到底应该运用什么手段开始。决策论证就是实现这一目标的最优工具。所谓决策论证，是指决策过程中利益相关者寻找有利的信息，提出或强化自身的政策主张，并提出驳斥的理由，以抗辩其他不同主张及看法的一种行为，目的在于促使各方接纳或拒绝某项政策方案。［32］在现代社会，决策制定最重要的工作不是强行设定某种政策方案，要求对方执行，而是与不同的政策利害关系人进行理性的辩论、恳切的对谈，只有这样，政策目标才经得起质疑、假设才经得起考验、方案才经得起比较，也唯有经过这样批判、质疑与辩论的过程，公共政策是否真的于民有利才能显现出来。［33］因此决策论证具有重大意义：第一，能够引发改进政策有效性、正确性和有用性的讨论；第二，可以帮助呈现最有效和经验上正确的结论；第三，有助于劝说他人接受政策论证及其方案。［34］

大型工程项目社会稳定风险化解中引入决策论证后，问题的解决能够发生哪些改进呢？

首先，前述分析表明，大型工程项目引起的社会问题是复杂多元且动态变化的，这给政策工具的选择带来了巨大的困难，而且政策工具本身也是多元的，在问题和解决工具都很复杂的情景下，政府可能忙中生乱，根据自己的经验选择一些熟悉的手段加以解决，这种解决方式如前所述是有较大缺陷的。而决策论证可以解决这一难题。按照决策论证的逻辑，当事件发生后，政府应该召集项目方、专家、民众参与对问题的认定和政策工具的选择，从中寻求共识，短期看这可能费时费力，但长期看可以从根源上化解风险因子。

其次，通过参与决策论证，持反对意见的专家和对工程项目详情不了解的当地民众可以获知项目的详细信息，加深对项目利弊的了解，理解政府和项目方的决策依据，进而增强项目的支持力量。实践表明，正是由于民众不了解项目的利弊，才会采用激烈的方式反对项目建设。[3]因此通过吸收民众参与项目论证，可以从根本上摆脱类似事件“决定-宣布-辩护”［35］的发展轨迹。

再次，决策论证是对具体政策方案进行批评、质疑、澄清的过程，其最大的作用和最终的目的是通过利益相关者的参与、辩论，选择最优的政策方案，促进相关各方接纳或拒绝某种政策主张，达成共识。这对于政府、项目方、专家和民众来说是共赢的结果，因此将极大地弥补当前问题假解决、被搁置甚至掩盖的缺陷。即使通过论证各方无法找到妥协点，达成利益共识，能够将冲突对立的各方聚集起来进行坦诚的对话、讨论也是一种解决手段上的进步。

又次，由于当前的解决手段没有从根本上消解社会稳定风险的诱发因子，因此民众的被欺骗、被愚弄、被代言、挫折感和愤怒情绪并没有彻底消除，随着工程项目变相开工建设，或者其他事件的诱发，这些情绪还会以特定的形式爆发出来，放大社会风险，因此要从源头上消解这些负面情绪，最好的办法仍然是让各方，尤其是项目所在地民众参与对话论证，宣泄其心中的负面情绪，从而为后续行动奠定良好的社会心理基础。

最后，在决策论证阶段吸收利益相关者参与还有一大好处，即一旦决策方案被各方所接受，一般情况下不会轻易更改，这实际上是成本最低的一种解决手段。对大型工程项目来说这一点尤其重要，因为通常情况下，项目立项论证阶段的投入和成本只占整个项目成本的1%左右［36］，而这极小的投入可以避免项目出现重大缺陷或失误，导致项目的重大变更和资源浪费、损失。

所以，在当前的情况下，决策论证是化解大型工程项目社会稳定风险的最佳选择。那么，一个较好的决策论证包括哪些内容呢？

从主体看，所有的利益相关者都应该参与论证，不应该有重要的利益相关者被排斥在论证过程之外，这样可以保证所有利益相关者的意见、诉求都能够被倾听，进而被考虑或采纳，避免直接利益相关者的合理诉求被忽视，进而产生重大变故，影响项目的顺利运营。

在利益相关者参与论证后，必须有一个能够保证各个利益相关者展开平等、理性、真诚、有效对话的“言谈情境”，在这一“言谈情境”中，“交往活动既不受外界因素的干扰，也不受来自交往结构自身之强迫的阻碍”，即：所有的言谈者具有平等的权利，其中没有任何强迫予以宰制。这要求相关的论证过程应该满足如下要求：第一，所有潜在的论证参与者必须具有同等的机会来应用交往的言语行为，以便他们能够随时启动论证，并通过演说与反诘、提问与答辩将此行为持续下去；第二，所有的论证参与者必须有同等的机会提出解释、主张、推理、说明和证据，并根据讨论的议题进行有效的证立或反驳，以便消除所有疑问且没有新的批评发生；第三，只有那些具有充分同等的机会来表达他们的态度、情感和意图，发布他们的论点、提出反驳，做出辩解和说明的言谈者才被允许参与相关的论证过程。［37］

有了理想的言谈情境，还应该保证在该情境下论证参与者的对话、言语行为是有效的。哈贝马斯认为，有效的话语是指话语表达可理解、命题构成要素是真实的、行为是正确的或恰如其分的、言谈主体愿意真诚对话［38］，这就要求论证参与者在论证过程中做到①用大家都理解的语言表达自己的观点、诉求，不可过于咬文嚼字，或大量使用难懂的专业术语；②推理证明符合逻辑和实际情况；③行为符合个人道德、社会公德和职业伦理，既不过分张扬也不过于谦卑，恰到好处；④真诚坦率地对话，既不敷衍搪塞、模棱两可、顾左右而言他、闪烁其词，也不强词夺理、利用优势地位压制他人发言。

总之，决策论证视角下大型工程项目的需求识别和方案制订是政府、项目方、专家、当地民众共同参与的结果，没有利益相关者被排斥在此过程之外。而且，参与者能够围绕每一项关键议题展开真诚、理性、有效、机会均等的对话，既没有霸权独白，也没有无责漫谈，各方的目的是充分表达自己的观点、根据、理由，进而形成凝聚最大限度共识的方案。这是“釜底抽薪”之举，也契合“从源头上化解社会矛盾与社会风险”的要求，有助于改变目前大型工程项目成为社会稳定主要风险源的尴尬局面。